남북한 경찰통합에 대한 연구|RISS 상세보기

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

About six years have passed since the leaders of North and South Korea met in 2018 and announced the historic Panmunjom Declaration. The atmosphere of peace on the Korean Peninsula has become more ripe than ever, with the first ever North Korea-US summit held in Singapore and cooperation between North and South Korea becoming more active. However, after the unexpected collapse of the second North Korea-US summit held in Hanoi, Vietnam in early 2019, the situation on the Korean Peninsula has deteriorated. It cooled down again. Since then, the confrontation between South Korea, the United States, and Japan versus North Korea, China, and Russia is showing a tendency to intensify amidst the intense international situation, such as the revival of a new Cold War structure due to Russia's invasion of Ukraine in 2022. To the present, North Korea has been showing off its new weapons and enhanced nuclear power by holding large-scale military parades at Kim Il-sung Square in Pyongyang whenever major political events are held, including the Korean Workers' Party congress. At the same time, regarding South Korea, Kim Jong-un directly declared in early 2024 that the inter-Korean relationship is not a cognational but two countries hostile each other. The future of inter-Korean reconciliation and cooperation looks even more bleak as they are clearly showing their attitude that they will not deal with South Korea.

However, the more severe times are, the more important not to give up on the changing circumstances of the future and the vision of unification of the Korean Peninsula. For korea, Germany could be good example. Even if germans are making fully unifying country thesedays, but only few people expected German reunification is impossible. Due to the sudden entry into the unification phase with collapse of Berlin wall, all the people at the time of unification went through considerable difficulties to control the influx of refugees and proceed with various procedures for national integration within a short period of time. But ultimately they overcame many obstacles and germnay become one of the thriving countries in the world. Like german case, Despite the difficulties of the current situation on the Korean Peninsula, research at various levels to create a vision for unification must be pursued without hesitation.

Among many fields, the issue of police integration is of very high importance in the unification phase of the Korean Peninsula. Under the assumption that peaceful unification, which is preferred by the majority of the people, Police organization should do the most important jobs to stably manages the chaos of the transitional period of unification. Even in Germany, which had previously achieved unification, it unexpectedly entered a phase of unification, causing considerable political and social chaos, with numerous refugees from East Germany flowing into West Germany and government offices being looted by citizens. At this time, the West German police organization actively responded to changes in the situation and constructively communicated with the leadership of the East German People's Police to quickly integrate the organization and take the lead in social stabilization. To this day, the police organization, along with the military, is recognized as the organization that contributed most to the unification process of East and West Germany when not only East Germany but also West Germany's government agencies were unable to properly manage the situation. Although the current international issues surrounding North Korea and the situation of inter-Korean relations are frozen, it is necessary to conduct continuous research on the issue of integration of the police organizations of North and South Korea, which is expected to play the biggest role when the actual unification phase is started.

The agency in charge of public security is the National Police Agency in South Korea and the Ministry of Social Security in North Korea. The two organizations established after liberation have experienced many ups and downs in their names and affiliations until recently, but the basic nature of their work, which is responsible for maintaining public order, including criminal investigation and security and transportation, has not changed, and both South Korea and North Korea's security organizations are centralized recently. A centralized national police system has been adopted and operated both sides. Therefore, researchers who have conducted research on the police integration between South and North so far have discussed based on the premise of the national police system. However, in Korea, the national police system is being converted to the autonomous police system since 2021. The autonomous police system is operated mainly in developed countries with advanced democracy, and is characterized by the will of local residents being reflected in police activities and the unique characteristics of each region can be taken into account, rather than national police system. Now that the national police system, which is the fundamental framework has been converted to an autonomous police system in Korea, a new paradigm to discuss police integration in korean peninsula. As mentioned above, police integration research, which is significantly different from the previous one, is being called for.

In this study, we will focus on the development of police integration during the German unification process and based on german case, taking a comprehensive look at the police integration plan and its prerequisites on the Korean Peninsula. Germany has been the main reference country for research on North-South unification since it succeeded in unification using the method of peace which is pursued also by Korea. In particular, right before unification, West Germany had an autonomous police system and East Germany had a national police system, operating a centralized people's police. It is largely consistent with the critical awareness of this study. We will analyze the background and characteristics of the establishment of police organizations in East and West Germany, the internal and external situations just before unification, and simulitaneously look at the overall aspects, including the process through which police integration was carried out and how the reappointment of former people's police officers was proceeded. And even though political unification has been achieved, problems in the security sector that are expected to arise during the transition period are predicted and solutions are sought for each case. In this process, we will draw implications that can be found in the police integration process at the time of German unification and apply them to the situation on the Korean Peninsula to examine the specific direction of North and South Korean police integration.

In the police integration of North and South Korea, this study set a ‘transitional period’ as a period. Assuming a unified country as well as a liberal democratic system that guarantees the human rights of the people, the overall picture will take the form of South Korea's system being transplanted to North Korea, but the heterogeneity of North and South Korea is too great to achieve complete unification simply through political and legal unification. Unconditionally applying one side's order to the other without sufficient preparation will result in numerous social pathologies, and in order to prevent this, a transitional period is needed to maintain some of North Korea's existing legal order, social safety organizational structure, etc. for a certain period of time after unification.

In this transition period, the concept of ‘temporary separation’ was applied. The concept of temporary separation is mainly a concept that two different entities should gradually achieve integration while being wary of the side effects that immediate unification may cause during the process of unification and integration of a country or system. Temporary separation is a concept that has been mainly discussed in the economic field. Two state systems which have maintained differently, suddenly enter a phase of unification, the side with weaker economic power is allowed to gradually maintain economic growth over a transition period until its internal economic capabilities grow to a certain level. This is desirable way to achieve integration. Concept of Temporary separation in the economic sector also occurred during the unification of East and West Germany. Incorporation of newly created federal states in East Germany into West Germany's fiscal equalization system was postponed for 5 years, and the German Unification Fund was established to support the economic development of the new federal state during this period. This is a representative example of temporary separation.

In the same context, the autonomous police system currently in operation in South Korea cannot be immediately applied to North Korea immediately. Basic premise for operating an autonomous police system is that people's level of democratic awareness. People’s congnition should be advanced and the local self-governance system also needs to be developed. But there is still no development in resident’s awareness of the democratic system or the autonomy of local governments in North. So it is inappropriate to introduce an autonomous police system in the current situation in North Korea. During the transition period, the national police system is needed to maintain security in the North Korean region, and then the introduction of an autonomous police system for the entire Korean Peninsula should be considered gradually depending on the level of improvement in conditions in the North Korean region.
Of course, preparations for police integration must continue from the present, not when unification has become visible. First, establishing a new organization within the National Police Agency to take charge of the issue of inter-Korean police integration while promoting cooperation projects between North and South Korean police organizations according to the improvement in inter-Korean relations are tasks that can be pursued at this point. And the integration of the police legal system, including the criminal law and criminal procedure law, should be improved after unification should be seriously considered at this point, focusing on academia and the security field.

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국문 초록 (Abstract)

2018년 남북정상회담에 이어 북미정상회담이 성사되는 등 한반도 평화 분위기가 그 어느 때보다 무르익었지만 2019년 2월 베트남 하노이에서의 2차 북미정상회담의 결렬 후 한반도 정세는 다시 차갑게 얼어붙어 현재까지 악화일로를 걷고 있다. 특히 한국에 대하여 과거부터 관행적으로 사용하던 ‘남조선’ 표현 대신 ‘대한민국’, ‘괴뢰지역’ 단어로 대체 사용하며 기존의 민족관계마저 부정하는 모습을 보이는 등 한반도의 위기 분위기가 계속 연출되고 있다.

하지만 엄혹한 시기일수록 한반도 통일의 비전을 포기하지 않는 것은 중요하다. 20세기 후반 통일을 달성한 후 한 세대가 지나 온전한 하나의 국가가 되어가고 있는 독일이지만 베를린 장벽이 무너지기 직전까지도 통일을 예상한 이들은 거의 없었다. 현 정세의 어려움에도 불구하고 언젠가 반드시 도래할 통일의 비전을 만들어나가기 위한 연구는 다차원적으로 흔들림 없이 추진되어 나아가야 하는 것이다.

여러 분야 중에서도 경찰통합 문제는 한반도 통일 국면에 있어 매우 높은 중요도를 가진다. 평화통일이 이루어진다는 가정하에 과도기의 혼란을 안정적으로 관리하고 북한 주민들을 직접 대면하여 실질적인 사회통합의 절차를 수행하는 국가조직 또한 군대가 아닌 경찰이기 때문이다. 독일에서도 갑작스럽게 통일국면으로 접어들게 되어 수많은 난민들이 서독으로 유입되고 관공서가 시민들에 의해 약탈되는 등 정치적 사회적으로 당시에는 상당한 혼란이 발생했다. 그럼에도 서독의 경찰조직은 상황의 변화에 능동적으로 대응했으며 동독 인민경찰 수뇌부와 접촉하여 신속히 조직을 통합, 사회안정화를 위한 역할을 십분 수행해 나갔다. 동서독의 정부기관 대다수가 제대로 된 업무를 수행하지 못할 때 제 역할을 해낸 경찰조직은 통일과정에서 가장 크게 기여한 조직으로 인정받고 있다. 한반도 문제에 있어서 실질적인 통일 국면으로 접어들었을 때 가장 큰 역할을 해낼 것으로 기대되는 남북의 경찰조직의 통합문제에 대하여 지속적인 연구가 이루어져야 하는 당위성도 바로 이 부분에 기인한다.

한반도에서 치안을 담당하는 기관은 한국의 경찰청과 북한의 사회안전성이 있다. 두 기관은 그 명칭이나 소속관계 등에 있어서 여러 부침을 겪어왔으나 기본적으로 범죄수사와 경비교통 등 치안유지를 담당하는 업무적 성격은 변함이 없었고 한국과 북한의 치안조직이 모두 중앙집권적인 국가경찰제를 채택하여 운영해왔다. 따라서 지금까지 남북한의 경찰조직 통합을 주제로 연구를 진행한 연구자들은 기본적으로 국가경찰제도를 전제하고 경찰통합을 논해왔으나 한국에서는 문재인 정부 들어 해방 이후 줄곧 견지해온 국가경찰제도를 자치경찰제도로 전환하는 제도적인 변화가 나타났다. 자치경찰제도는 민주주의가 고도화된 선진국을 중심으로 운영되는 경찰제도로서 중심에서 말단으로 이어지는 일사불란한 명령계통이 아닌 지역주민들의 의지가 치안활동에 반영되고 각 지역의 고유한 특성을 고려할 수 있다는 특징이 있다. 이제 남북한의 경찰통합 문제를 논하는 데 있어 그 근본적인 틀이 되는 경찰체제가 한국에서는 자치경찰제도로 전환됨으로써 이제 국가경찰제도 대 국가경찰제도가 아닌 자치경찰제도 대 국가경찰제도의 통합이라는 새로운 패러다임 위에서 이전과는 크게 변화한 상황이 되었다.

본 연구에서는 연구 전개 과정에서 독일통일 과정에서 이루어진 경찰통합의 전개에 집중하여 이를 토대로 한반도의 경찰통합 방안과 그 선결과제 등을 복합적으로 조망하고자 한다. 독일은 한국이 지향하는 평화통일의 방식으로 통일에 성공하여 이전부터 남북통일 연구에 있어 주된 참고가 되는 국가였고 통일 직전 서독은 자치경찰제도를 동독은 국가경찰제도를 채택한 인민경찰을 운용하고 있었기 때문에 본 연구의 문제의식과도 부합하는 면이 크다. 동서독의 경찰조직의 성립배경과 특징, 통일 직전의 대내외적 상황 등을 분석하고 동시에 어떠한 과정을 거쳐 경찰통합을 전개해 나갔으며 기존 인민경찰 출신자의 재임용은 어떻게 이루어졌는지 등 전반적인 부분을 살펴볼 것이다. 통일 국면에서 예상되는 치안수요를 분석하여 어떠한 방식으로 통합이 전개되어야 하는지 독일통일 당시의 경찰통합 추진과정에서 발견한 시사점을 적용하여 구체적인 한반도 경찰통합의 방향성을 고찰해보고자 한다.

남북한 경찰통합에 있어 본 연구에서는 시기적으로 ‘과도기’를 설정하였다. 통일된 국가는 물론 국민의 인권이 보장되는 자유민주주의체제를 전제하는 바, 전체적인 모습은 한국의 제도가 북한에 이식되는 형태를 띠게 되겠지만 단순히 정치적, 법적 통일만으로 온전한 통일을 이루기에는 남북의 이질화가 상당히 심화된 상황이다. 충분한 준비 없이 한쪽의 질서를 다른 한쪽에 곧바로 적용하는 것은 사회병리현상을 초래하며 이를 방지하기 위하여 통일 이후 일정기간 북한의 기존 법질서, 사회안전성 조직구조 등을 일부 존속시키는 과도기가 필요하다는 인식은 일리있는 관점이다.

같은 맥락에서 현재 한국에서 운영 중인 자치경찰제도 또한 통일 직후 북한에 곧바로 적용될 수 없다. 자치경찰제 운영의 기본적인 전제가 국민의 민주주의 의식이 고도화되어 있고 발전한 지방자치제도를 전제로 하기에 아직 주민들의 민주주의제도에 대한 의식이나 지방자치단체의 자율성 등의 발전이 전무하다시피 한 북한의 현실에 자치경찰제도를 도입하는 것은 부적절하기 때문이다. 과도기에는 국가경찰제도를 통해 북한지역의 치안유지업무를 담당하게 하고 이후 대내외적 여건 마련에 따라 점진적으로 한반도 전체적인 자치경찰제도 도입을 검토해나가야 할 것이다.

경찰통합 자체는 미래의 일이지만 그것을 위한 준비는 현재부터 경주해 나아가야 한다. 먼저 경찰청 내 남북경찰통합 문제를 담당할 전담조직을 신설하는 한편 남북관계의 개선 상황에 따라 남북 경찰조직 간 협력사업을 추진해 나가는 것은 현재도 추진이 가능하다. 동시에 통일 후 형법, 형사소송법 등 경찰법제의 통합을 어떠한 방향으로 개선해 나가야 할지에 대한 부분도 현시점에서 학계와 현장을 중심으로 진지하게 고찰되어야 한다.

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2018년 남북정상회담에 이어 북미정상회담이 성사되는 등 한반도 평화 분위기가 그 어느 때보다 무르익었지만 2019년 2월 베트남 하노이에서의 2차 북미정상회담의 결렬 후 한반도 정세는 다...

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