부동산 공시가격 현실화 정책이 재산세 변화에 미치는 차별적 영향; 주택유형, 주택가격, 지방재정여건을 중심으로

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study empirically examines how the “Real Estate Official Price Realization Plan” affected property tax burdens across housing types, housing price levels, and local fiscal conditions. Using the Korea Institute of Public Finance’s Fiscal Panel data from 2019 to 2022, this study constructs Difference-in-Differences (DID) models to analyze changes before and after policy implementation. The results indicate that although the official price realization policy was implemented nationwide, the degree and pace of realization-rate adjustments differed by housing type and price bracket in practice. Specifically, single-family houses, which had relatively lower realization rates, experienced larger increases than multi-family housing. For mid- to low-priced housing, the first three years of implementation placed greater emphasis on improving balance and equity rather than accelerating realization-rate increases. These differences in policy application produced heterogeneous policy effects. First, the housing-type analysis shows that after the policy was implemented, property tax burdens for households owning single-family homes tended to increase more than those for multi-family housing. In the full sample, statistically significant positive policy effects were found for both the change in property tax amount and the change rate. Regionally, no statistically significant differences were identified between single- and multi-family housing in either the change amount or change rate in the Seoul Metropolitan Area. This may be because the rise in official prices in the metropolitan area had already been relatively rapidly reflected prior to the policy, making additional post-policy changes difficult to detect as new type-based gaps. In contrast, in non-metropolitan areas, an increasing tendency for single-family homes was observed, with statistical significance confirmed only in the model using the log change in tax amount. This suggests that the policy effect was more apparent in the increased “amount” rather than the increased “rate.” Moreover, in the group eligible for preferential tax rates, coefficients for both the change amount and change rate were generally positive, implying that tax burdens increased even under tax-relief structures. Meanwhile, in the non-eligible group, significant changes were limited for both indicators, suggesting that additional policy effects may have been constrained in segments already subject to relatively higher tax rates and tax bases. Second, the housing price bracket analysis finds that the policy contributed to reducing tax burden disparities for mid- to low-priced housing. This can be interpreted as an improvement in property tax equity across housing price levels after policy implementation. The equity-enhancing effect was particularly pronounced in the KRW 300–600 million range, consistent with the policy background in which realization-rate increases were prioritized for mid- to low-priced homes. By contrast, for high-priced housing above KRW 1.2 billion, tax burden dispersion expanded, likely reflecting differences in the speed of official price reflection and realization-rate adjustments. Third, the analysis of local fiscal conditions indicates that fiscal self-reliance and fiscal autonomy function as factors shaping the magnitude and direction of property tax changes. In the extended models including interaction terms with the policy period, higher fiscal self-reliance was associated with a significant mitigation of property tax increases following the official price realization policy. This suggests that local governments with stronger fiscal capacity face more limited expansions of tax burdens. This negative pattern was largely maintained in additional analyses for metropolitan and non-metropolitan areas. In the metropolitan area, where the share of local taxes is higher and reliance on central transfers is lower, the need for aggressive revenue expansion may be relatively weaker. In addition, local governments may have stronger incentives to manage tax burdens more carefully after the policy, given potential taxpayer resistance and housing-cost pressures. In non-metropolitan areas, where own-source revenue bases are weaker and dependence on transfers such as local allocation taxes is higher, relatively stronger local governments may have had greater capacity to absorb or adjust tax burden increases, thereby buffering the pass-through of the official price realization policy. Furthermore, in aging regions, both fiscal indicators acted as tax-burden mitigating factors, confirming that demographic structure is also an important determinant of property tax changes. Meanwhile, the positive coefficient on the interaction term between the policy period and fiscal autonomy in non-aging regions suggests a distinctive pattern compared to other groups. Given more stable economic and demographic foundations and stronger policy responsiveness in non-aging regions, local governments with higher fiscal autonomy may have been more likely to actively reflect changes in tax bases induced by the realization policy, rather than prioritizing burden-smoothing. Overall, although the official price realization policy was implemented under uniform nationwide standards, the resulting changes in property tax burdens differed substantially according to housing type, housing price levels, local fiscal capacity, and demographic structure. These findings demonstrate that the policy operated not merely as a mechanism for adjusting tax bases but also through complex interactions with housing market structures, local fiscal capacity, and population characteristics. This study contributes to the literature in several respects. First, whereas prior research primarily focused on gaps between official prices and market prices or on imbalances in realization rates, this study empirically tests the policy’s effects on actual property tax burdens. Second, by jointly considering housing type, price bracket, and local fiscal conditions, this study provides a multidimensional analysis of heterogeneous policy effects. Third, by incorporating both fiscal self-reliance centered on local taxes and fiscal autonomy that includes central government transfers, this study clarifies how differences in local fiscal structure shape the impact of official price realization on property tax changes. Through this analysis, the study confirms that the effects of the real estate official price realization policy on property taxes vary meaningfully with structural factors such as housing type, housing price level, and local fiscal conditions.

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 ‘부동산 공시가격 현실화 계획’이 주택유형, 주택가격수준, 그리고 지방재정 여건에 따라 재산세에 미친 영향을 실증적으로 분석하였다. 이를 위해 한국조세재정연구원의 2019년부터 2022년까지의 재정패널자료를 활용하고, 이중차분법(Difference-in-Differences) 모형을 구축하여 정책 시행 전후의 변화를 분석하였다. 분석 결과, 공시가격 현실화 정책은 전국적으로 시행되었으나 실제 적용 과정에서 주택유형, 가격대에 따라 현실화율의 조정 수준과 속도에 차이가 있었다. 구체적으로 현실화율이 상대적으로 낮았던 단독주택은 공동주택보다 인상 폭이 크게 나타났으며, 중저가주택은 현실화율 제고보다는 정책 시행 초기 3년간은 균형성 확보에 더 중점을 두었다. 이러한 정책 적용상의 차이로 정책의 효과 또한 차별적으로 나타났다. 첫째, 주택유형별 분석에서 공시가격 현실화 정책 시행 이후 단독주택 보유가구의 재산세 부담이 공동주택에 비해 확대되는 경향이 확인되었으며, 전체 표본 기준으로는 재산세 변동액과 변동률 모두에서 유의한 양(+)의 정책효과가 나타났다. 지역별로는 수도권에서 단독·공동주택 간 변동액·변동률 모두 통계적으로 유의한 차이가 나타나지 않았는데, 이는 수도권의 공시가격 상승이 정책 시행 이전부터 비교적 빠르게 선반영되어 정책 이후 추가적 변화가 주택유형 간 새로운 격차로 뚜렷하게 식별되기 어려웠기 때문으로 해석된다. 반면 비수도권에서는 단독주택의 증가 방향성이 관찰되었고 재산세 변동액 모형에서만 유의성이 확인되어, 정책효과가 증가 ‘비율’보다 증가한 ‘금액’ 측면에서 확인되었다. 또한 특례세율 적용집단에서는 변동액·변동률 모두 계수가 대체로 양(+)의 방향으로 추정되어 감면구조 하에서도 세부담 증가 경향이 나타났음을 시사한 반면, 특례세율 비적용집단에서는 두 지표 모두에서 유의한 변화가 제한적으로 확인되어 이미 높은 세율·과세표준이 적용되는 구간에서는 정책의 추가적 효과가 크지 않았을 것으로 예상할 수 있다. 둘째, 주택가격대별 분석 결과, 공시가격 현실화 정책은 중저가주택의 세부담 편차가 완화되는 방향으로 작용하였다. 이는 정책 시행 이후 주택가격 수준에 따른 세부담의 불균형이 완화되고, 세부담의 형평성이 개선된 결과로 해석할 수 있다. 특히 3~6억 원 구간에서 재산세 형평성 개선 효과가 상대적으로 뚜렷하게 나타났으며, 이는 현실화율 증가가 중저가주택 중심으로 이루어진 정책배경과 맥락을 같이한다. 반면, 12억 원 이상의 고가주택 구간에서는 공시가격 반영 속도와 현실화율 조정의 차이로 인해 세부담 분산이 확대되는 양상이 확인되었다. 셋째, 지방재정 여건별 분석에서는 재정자립도와 재정자주도가 재산세 변화의 크기와 방향에 일정한 영향을 미치는 요인으로 나타났다. 정책 시행 시점과의 상호작용항을 포함한 확장모형에서 재정자립도가 높을수록 공시가격 현실화 이후 재산세 증가폭이 유의하게 완화되었으며, 이는 재정여건이 양호한 지방정부일수록 세부담 확대가 제한된다는 점을 시사한다. 수도권과 비수도권 추가분석에서도 이러한 음(-)의 패턴이 대체로 유지되었는데, 수도권은 지방세 비중이 높고 이전재원 의존이 낮아 세수 확충의 필요성이 상대적으로 크지 않은 데다, 급격한 세부담 증가가 조세저항·주거비 부담으로 이어질 수 있어 정책 이후 세부담을 안정적으로 관리하려는 유인이 더 크게 작동했을 가능성이 반영된 결과로 해석된다. 비수도권 역시 자체세입 기반이 취약하고 교부세 등 이전재원 의존이 큰 구조 속에서 재정여건이 상대적으로 양호한 지방정부일수록 세부담 증가를 흡수·조정할 여지가 커 현실화 정책의 부담 전이를 완충하는 방향으로 작동했을 가능성이 존재한다. 또한 고령지역에서는 두 지표 모두 세부담 완화 요인으로 작용하여, 인구구조 역시 재산세 변화의 중요한 결정요인으로 확인되었다.한편 비고령지역에서 Post×재정자주도가 양(+)의 방향을 보여 다른 집단과 구별되는 패턴이 나타났는데, 비고령지역은 경제·인구 기반이 비교적 안정적이고 정책 대응 여건이 좋아 재정 운용의 자율성이 높은 지방정부일수록 현실화에 따른 과세표준 변화를 완충하기보다 제도 운영과 세수 구조에 더 적극적으로 반영했을 가능성이 이러한 결과로 연결된 것으로 해석된다. 이상의 결과를 종합하면, 공시가격 현실화 정책은 전국적으로 일률적으로 시행되었으나, 실제 세부담의 변화는 주택유형, 주택가격 수준, 지역의 재정여건 및 인구구조 등 다양한 구조적 요인에 의해 이질적으로 나타났다. 이는 공시가격 현실화 정책이 과세표준 조정에 그치지 않고, 주택시장 구조와 지방재정 역량, 인구특성 등 복합적 요인과 상호작용하며 작용했음을 보여준다. 본 연구의 공헌점과 차별성은 다음과 같다. 첫째, 기존 연구가 공시가격과 시세 간 괴리 또는 현실화율의 불균형 자체에 초점을 맞춘 데 반해, 본 연구는 공시가격 현실화 정책의 시행이 실제 재산세 부담에 미친 효과를 실증적으로 검증하였다. 둘째, 주택유형·가격대·지방재정 여건을 동시에 고려함으로써, 공시가격 현실화 정책의 이질적(heterogeneous) 효과를 다차원적으로 분석하였다. 셋째, 재정여건을 설명하는 변수로 지방세 중심의 재정자립도와 중앙정부 이전재원을 포함한 재정자주도를 모두 반영하여, 공시가격 현실화가 지방정부의 재정구조에 따라 재산세 변화에 미치는 영향이 어떻게 달라지는지를 규명하였다. 이와 같은 분석을 통해, 본 연구는 부동산 공시가격 현실화 정책이 주택유형·가격수준·재정여건 등 구조적 요인에 따라 재산세에 미치는 영향이 상이하게 나타남을 실증적으로 확인하였다.

목차 (Table of Contents)

• 국문초록 ⅰ
• 목차 ⅴ
• 표 목차 ⅷ
• 그림 목차 ⅺ
• 제1장 서 론 1
• 제2장 제도의 분석 및 정책 배경 4
• 제1절 재산세 과세제도 4
• 1.1 재산세 의의 4
• 1.2 재산세 과세구조 7
• 1.2.1 재산세부담 상한에 대한 규정 10
• 1.2.2 1세대 1주택에 대한 주택 세율 12
• 1.3 재산세 부과현황 13
• 1.4 재산세 연혁 15
• 제2절 부동산 가격공시제도 17
• 2.1 부동산 가격공시제도 의의 17
• 2.2 부동산 가격공시제도 변천과정 23
• 제3장 부동산 공시가격 현실화와 주택유형별 재산세 변화 27
• 제1절 연구배경 27
• 제2절 선행연구 29
• 제3절 가설설정 33
• 제4절 연구모형과 변수 및 표본 구성 34
• 4.1 연구모형과 변수 34
• 4.2 표본 선정 36
• 제5절 연구결과 39
• 5.1 기술통계량 및 변수의 특성 39
• 5.2 상관관계 분석 42
• 5.3 분석결과 45
• 5.4 추가분석 48
• 5.4.1 추가분석 1: 수도권과 비수도권의 구분 48
• 5.4.2 추가분석 2: 특례세율 적용집단과 미적용집단의 구분 55
• 제6절 소결 64
• 제4장 부동산 공시가격 현실화와 주택가격대별 재산세 변화 68
• 제1절 연구배경 68
• 제2절 선행연구 71
• 제3절 가설설정 74
• 제4절 연구모형과 변수 및 표본 선정 76
• 4.1 연구모형과 변수 76
• 4.2 표본 선정 80
• 제5절 연구결과 82
• 5.1 기술통계량 및 변수의 특성 82
• 5.2 상관관계 분석 85
• 5.3 분석결과 88
• 5.4 추가분석 91
• 5.4.1 추가분석 1: 가격대별 세분화 91
• 5.4.2 추가분석 2: 주택유형 및 가격대별 세분화 98
• 5.4.2.1 단독주택의 가격대별 세분화 99
• 5.4.2.2 공동주택의 가격대별 세분화 105
• 제6절 소결 111
• 제5장 부동산 공시가격 현실화와 재정여건에 따른 재산세 변화 114
• 제1절 연구배경 114
• 제2절 선행연구 118
• 제3절 가설설정 122
• 제4절 연구모형과 변수 및 표본 선정 124
• 4.1 연구모형과 변수 124
• 4.2 표본 선정 126
• 제5절 연구결과 127
• 5.1 기술통계량 및 변수의 특성 127
• 5.2 상관관계 분석 130
• 5.3 분석결과 133
• 5.4 추가분석 138
• 5.4.1 추가분석 1: 수도권과 비수도권의 구분 138
• 5.4.2 추가분석 2: 비(非)고령지역과 고령지역의 구분 146
• 제6절 소결 155
• 제6장 결 론 159
• 참고문헌 165
• Abstract 171