교육정책 결정과정 사례연구

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Purpose of this research is to analyze the policy-making process for Early Childhood Education Law based on the factors that influence decision-making process for educational policy. Towards this end, Campbell''s policy decision-making model is used as analytical framework to analyze enactment process for Early Childhood Education Law. To examine policy decision-making process, related data and literature are analyzed, and interview was conducted with the personnel at the interest groups who participated in policy decision-making process. This research covers from June 1997, when Early Childhood Education Law was first proposed, to January 2004 when Early Childhood Education Law was enacted.
The results of the study are as follows:
First, the political, economic and social factors played a role in the process of accelerating decision-making on educational policy. Due to this type of environmental influences, early childhood education related issues are raised even for the Korea''s educational policy for infants, and thus it was necessary to establish public education system that structurally manages and supports on a national level to solve these issues. Moreover, a separate Early Childhood Education Law was necessary. Moreover, OECD countries already have public education policy set for early childhood education, and the trend is such that policy is decided based on strict compliance of education and protective services.
Second, enactment of Early Childhood Education Law was first raised by the Presidential Committee for Education Reform, but laid before the legislators due to the legislation effort made by the members of the National Assembly. During this process, clout of the parties to policy decision-making exerted significant influence, and the political situation of the time was factored in. Moreover, demands and forms of support took place in a diverse and active manner through all types of research reports and announcement of the academic circle''s opinion and so forth.
Third, it was possible to identify conflict and compromise between interest groups during enactment process for Early Childhood Education Law. In particular, roles and movement of participants related to enactment of Early Childhood Education Law significantly influenced enactment of Early Childhood Education Law when it comes to the dispute among each government organization and interest groups during hearings and policy decision-making process.
Fourth, although Early Childhood Education Law was enacted at the end after experiencing two time abandonment and upstream battle during seven years, Ministry of Education & Human Resources Development, which should have played the main role failed to play a significant role with firm conviction and did not manifest consistent attitude while pursuing policy.
Fifth, the National Assembly and political parties took on lukewarm attitude, and Early Childhood Education Law was adrift for a long time while the politicians were trying to scrape up votes during the general and presidential elections. This shows that political interests and logic come into play during the process of deciding educational policy.
Sixth, the policy was resulted from the compromise among government organizations and groups, rather than from the opinion of the citizens. Early Childhood Education Law and infant nurturing laws were agreed to approve at the same time, and the compromise was based on adjustment of legal clauses in a way that they are favorable to the interests of different parties.
Seventh, although most of the citizens are in fact interest parties, the needs of the infants and their parents who are the de facto beneficiaries were neglected. Instead, clout of the organizations exerted powerful influence while nursery schools and kindergartens were embroiled in struggles. While the political community raised the hands of both sides, catering to their specific needs, at the end, burden on the parents of the infants increased in the longer run.
Eighth, Early Childhood Education Law was enacted while issues that could potentially cause conflict later on were neglected such as leaving it up to the enforcement ordinance to set target of infant education and method. Accordingly, there were frequent confrontations between interest groups on the enforcement ordinance even after the enactment.

As examined above, incessant interaction with the environment of policy making and influence of interest parties take place during the whole process of educational policy-making, and it is more of political process where conflict and compromise are exist. Moreover, the process itself is very complex and the interests of many groups are entangled.
If and when law is passed, while pushing back all the issues that could potentially become problematic, amendment of the related law is inevitable since problems rise during the enforcement process. Accordingly, participants of policy-making process should build trust among government organizations and interest groups, and decide a policy based on sufficient amount of adjustments and by factoring in the position of the infants and their parents first.

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 교육정책 결정과정에 영향을 미치는 요인들을 토대로 유아교육법 제정과정을 분석하는 데 목적이 있다. 이를 위하여 Campbell의 정책결정 모형을 분석의 틀로 삼아 유아교육법 제정과정을 분석하였다. 정책결정과정을 살펴보기 위해 관련자료 및 문헌을 분석하였고, 정책결정과정에 참여했던 이해단체의 관계자를 대상으로 면접을 실시하였다. 본 연구가 대상으로 삼은 기간은 유아교육법이 처음 발의된 1997년 6월부터 유아교육법이 제정된 2004년 1월까지이다.
유아교육정책 결정과정을 분석하여 내린 결과를 요약하면 다음과 같다.
첫째, 교육정책의 결정을 촉발하는 과정에는 정치·경제·사회적 힘이 작용한다. 우리나라 유아교육정책에서도 이러한 환경의 작용으로 유아교육 문제들이 제기되고 이들의 해결을 위해 국가적 차원에서 체계적으로 관리하고 지원하는 공교육체제를 확립하는 근거를 마련해야만 했고 유아교육법이라는 독립된 법이 필요했다. 또한 OECD의 여러 선진국들은 이미 유아교육의 공교육화가 이루어지고 있었고 교육과 보호서비스에 대해 철저한 준거에 의하여 정책을 결정하고 있는 추세였다.
둘째, 유아교육법의 제정은 교육개혁위원회에서 먼저 제기하였으나 국회의원 입법으로 상정되었다. 이러한 과정에 정책결정당사자들의 입김이 많이 작용했고 당시의 정치적 상황이 반영되었다. 또한 각종 연구보고서와 학계의 의견 발표 등 요구와 지지의 형태가 다양하고 활발하게 이루어졌다.
셋째, 유아교육법의 제정과정에서 이해집단 간의 갈등과 타협을 발견할 수 있었다. 특히 공청회를 통한 각 부처와 이해집단 간의 논쟁 및 정책결정과정에 있어서 유아교육법 제정관련 참여자들의 역할과 움직임이 유아교육법 제정에 많은 영향을 미쳤다.
넷째, 유아교육법은 7년 동안 두 번의 폐기와 계류를 거듭하면서 마침내 제정되기는 했지만 국가인적자원관리의 주무 부서로서, 관련 부처 및 관련단체들을 조율하고 이끌어나가야 할 책임이 있는 교육부가 확고한 의지로 큰 역할을 하지 못하고 추진과정에서 일관된 태도를 보이지 못하였다.
다섯째, 국회 및 정당은 미온적 태도로 일관하였고, 총선과 대선기간 동안 유권자의 표를 의식하는 가운데 유아교육법이 오랜 세월동안 표류할 수밖에 없었다. 이는 교육정책결정 과정에 정치적인 계산과 논리가 작용하고 있음을 보여주는 것이다.
여섯째, 유아교육법과 영유아보육법개정법률안을 동시에 통과시키기로 합의하고, 법률 조항들을 각자의 입장에 유리하게 조정하여 타협함으로써 국민들을 생각하기보다 부처간, 단체간 이기주의와 타협으로 이루어진 산물이었다.
일곱째, 국민 대부분이 이해당사자지만 수요자인 유아와 학부모들의 입장을 고려하기보다 유치원과 보육단체간의 싸움에 휘말려 관련 단체 쪽의 입김이 더 강하게 작용했고 정치권이 양쪽의 구미에 맞게 손을 들어주다 보니 학부모의 부담만 오랜 세월동안 가중되는 결과를 가져왔다.
여덟째, 유아교육 지원대상과 방법을 시행령에서 정하기로 하는 등 갈등을 빚을 만한 쟁점을 그대로 내버려 둔 상태에서 유아교육법이 제정되어, 제정 이후에도 시행령을 놓고 각 이해단체간의 대립이 빈번히 발생하였다.
이상에서 살펴본 바와 같이 교육정책 결정과정은 정책 환경과의 끊임없는 상호작용과 참여자들 간의 영향력이 행사되고, 갈등과 타협이 존재하는 정치적 과정으로서의 특징을 지니고 있다. 또한 그 과정이 매우 복잡하고 여러 집단 간 이해관계가 얽혀 있다.
당장 갈등이 될 만한 문제들은 모두 뒤로 미루고 법을 통과시키는 경우 집행과정에서 문제가 발생하여 법률을 개정하지 않으면 안 된다. 따라서 정책결정 참여자들은 부처 상호간, 단체 상호간에 신뢰를 구축하고 충분한 조정과 합의로 유아와 학부모 등 수요자의 입장을 먼저 생각해서 정책결정을 해야 할 것이다.