지방자치경찰제도의 도입에 관한 연구 = A Study on Induction of Local Police Autonomous System

국문 초록 (Abstract)

지방자치경찰제도란 지방분권의 이념에 따라 지방자치단체에 자치권을 부여하고 경찰유지의 권한과 책임을 위임하는 제도이다. 중앙집권적 국가경찰제도의 폐단은 그간 많은 학자들에 의해 지적되었으며 자치경찰제도의 도입에 관한 논의는 건국초기부터 지금까지 계속해 진행되고 있다. 자치경찰제도에 관하여 본격적으로 그 타당성이 조사·연구된 것은 소련과 동구의 붕괴로 냉전체제가 종식되고 광주민주화 운동 이후 한반도에도 민주화의 바람이 거세게 불어닥치기 시작한 80년대라고 할 수 있다. 1997년의 제15대 대통령 선거에서 선거공약으로 자치경찰제도의 도입을 주장하였던 국민의 정부는 국정 100대 과제에 자치경찰제의 도입을 포함시켜 그 어느 때보다 강력히 입법화를 추진하였다.
지방자치경찰제도의 의의는 국가경찰제도의 폐해를 제도적으로 개선하여 경찰대민 서비스의 질적 제고를 도모하자고 하는 것이다. 또한 경찰에게 집중되었던 재량권을 분산시켜 경찰의 민주화와 경찰에 대한 주민통제를 강화하는 것이다. 이를 통하여 경찰을 정치적으로 중립화하고 공권력의 남용을 방지함으로써 국민의 생명과 재산의 보호라는 경찰본연의 임무에 충실하도록 하자는 것이 자치경찰제도의 도입논의에 있어 핵심적인 주장이다.
지방자치경찰제도는 또한 책임있는 지역치안 행정의 구현에도 기여할 수 있다. 지방자치제는 지역주민의 생명과 재산보호, 주민복지 증진 등을 목표로 한다. 또한 시·도의 자치행정은 종합행정이다. 이러한 면에서 경찰행정 역시 자치행정에 포함되어야 하며, 지방자치단체가 지역치안에 대하여 권한과 책임을 가질 수 있어야 한다. 즉 경찰행정과 지방행정은 서로 분리될 수 없는 관계라고 할 수 있다. 이에 반하여 지금까지는 지방자치단체가 지역치안에 대하여 분명한 권한과 책임을 갖지 못한 상태였다. 지역치안에 문제가 있는 경우라도 지방선거와 지방의회는 그에 대해 책임을 묻고 대책을 수립하지 못해 지역치안은 주인없는 상태로 방치되었다고 할 수 있다.
한국사회는 지금까지 산업발전과 반공이라는 획일적 기준과 단일화된 가치만을 강조하여 갈등과 소외의 증폭이 순환되는 부작용에 시달려 왔다. 경찰제도의 경우도 예외는 아니었다. 이에 대하여 인간중심, 효율성, 투명성, 환경친화라는 세계적 추세에 부응하고 가치의 다양화, 지방화, 민주화, 전문화라는 한국사회의 새로운 패러다임에 적합한 경찰제도의 도입과 시행은 우리 사회도 생존욕구에 집착한 단계를 벗어나 안전과 소속감, 자기실현 등의 한 차원 높은 욕구를 도모하는 선진사회로 도약하는데 필수적이라 할 것이다.
지방자치경찰제도의 논의에 항상 염두에 두어야 할 사항은 경찰제도란 특정국가의 문화와 관습 그리고 사회적 상태와 밀접히 연관되어야 한다는 것이다. 사실 그간 우리 나라에서는 여러 제도변화가 시도되었지만 이해집단의 반발과 제도변화에 내재하는 철학적 이해의 부족, 그리고 관습과 조직문화와의 조정실패 등으로 최초의도가 변질된 경험이 적지 않았다. 자치경찰제도에 관한 논의에서는 이같은 과거의 선례가 거듭되지 않도록 제도에 대하여 철학적, 기술적, 문화적 측면에서 철저한 준비를 해야 할 것이다.
지방자치경찰제도 논의가 갖는 또 다른 의미는 한국사회에 적합한 경찰제도를 모색하고 탐구하려는 시도라는 것이다. 일제 강점이후 우리는 아직껏 한국사회에 적합한 경찰제도에 관하여 진지한 검토가 없었다. 한국 사회에 적합한 경찰제도의 모색은 새로운 천년을 맞아 새로이 도약하려는 한국 사회의 다양한 욕구들과 현상들에 효율적으로 대처하여 국민의 삶의 질을 높이고 보다 안전하고 평온한 사회구축을 추구하기 위해서 필요한 과제일 것이다.
본 논문의 목적은 자치경찰제도의 도입과 관련하여 이러한 제도의 필요성과 도입에 따르는 중앙경찰과 지방경찰간의 업무분장, 예산의 배분, 인사관리, 수사관할, 자치단체와 경찰간 지휘권한의 배분 등 예견되는 문제점들을 진단하고 대처방안을 제시하는 것이다. 이를 위하여 경찰제도와 관련하여 가장 많은 연구의 대상이 되었던 영국의 경찰제도를 비롯하여 각국의 자치경찰제도를 소개하고, 우리 나라 경찰운영의 실태와 문제점, 지방자치경찰제도의 도입에 장애가 될 수 있는 요인들에 대한 대처 방안을 제안하였다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Autonomous police system refers to the institutional arrangements of police activities governed by the responsibility and guidance of local government. Many scholars have pointed the pitfalls of centralized police system. The autonomous police system has often suggested as a viable alternative to the centralized system.
Discussions on the introduction of autonomous police system have been continuously raised since the Korean emancipaion from Japan in the mid-1940s. However, more serious attentions have given since the collapses of Soviet Union and East Socialist countries.
In addition. Kwangju civil demonstration in 1980s and subsequent social movements are other factors in discussing the introduction of autonomous system. The 15th Presidential Electoral agenda in 1997 has caused the request of timely legislation for implementing the autonomous system.
A principal objective of autonomous police system can be said to correct many pitfalls of cetrlized police system and enhance the qualities of police service. In addition, it can be expected that monopolized police discretion is decentralized into more democratic ways and public scrutiny over police activities is increased. Also, many scholars have emphasized that the autonomous system is helpful for the police to maintain the political neutrality and to make police activities in line with its constitutional duties of protecting public safety and private rights.
Another advantage of autonomous police system is its potential for leading local government to a more responsible administrative body. Local governments are generally trying to enhance the social welfare, living standards, and property rights of local residents. Also, city or provincial governments require the integrative coordinations of all its constituting agencies. It is well recognized that police organizations should be governed under the responsibility and guidance of local government. However, the current situation is different from the inseparable relations between local government and police organization. Autonomous governments had few authority for dealing with local safety and crime problems. Either, local election or autonomous legislative body was given little power to remedy the inefficient police administration when the safety of a certain local area was engendered. The current situation of local safety had been left alone without appropriate leadership.
Industrial development and anti-communism have been the standards and values greatly emphasized in Korea. By such emphasis, conflicts between different social groups and increasing alienation of less privileged groups have been continously reproduced sine the initiation of industrial development. Police administration has not been an exception to this general social climate. To deal with the existing problems, it is highly required that a new police system reflecting both global values such as humanism, efficiency, public qccountability, friendly to environment and a newly emerging paradigm in Korea consisted of accepting the diversity of values, localization, democratization, and professionalization should be implemented in near future.
A caveat must be remembered when the implementation of autonomous police system is to be discussed. The police system of a nation is deeply related to the nation's culture, customs, and social conditions. Korea has tried several attempts to reform unmodernized social institutions. But those attempts have gone in unintended directions by the fierce resistance of opposing parties, poor understanding of background, and lack of coordinations with existing customs and organizational cultures. Any attempt to implement the autonomous police system needs to pay special attentions to the relations between the form of police arrangement and ideological, technological, and cultural backgrounds.
The objective of this paper is to devise ways of implementing autonomous police system in Korea. For this, anticipated problems such as assignment of tasks between central police and local police, procurement of budgets, personnel administration, jurisdictional distribution of investigative agents, and assignment of commanding authority between local government and police force are diagnosed and ways to deal with those problems are proposed. The police systems of England, United States of America, and Japan are reviewed and current problems of Korean police system are analyzed in an attempt to better prepare the introduction of autonomous police system.

목차 (Table of Contents)

• 목차 = ⅳ
• 제1장 서론 = 1
• 제1절 연구 목적 = 1
• 제2절 연구 범위와 방법 = 4
• 제2장 이론적 고찰과 분석 틀 = 5
• 제1절 지방자치경찰제도의 의의와 특성 = 5
• 1. 지방자치경찰제도의 의의 = 5
• 2. 지방자치경찰제도의 특성 = 8
• 제2절 주요국가의 자치경찰제 = 11
• 1. 대륙계 국가 = 11
• 2. 영미계 국가 = 20
• 3. 일본 = 39
• 제3절 경찰제도의 유형 = 46
• 1. 국가경찰형 체제 = 47
• 2. 지방자치경찰형 체제 = 50
• 3. 통합형 체제 = 52
• 제4절 본 연구를 위한 분석 틀 = 54
• 제 3 장 지방자치경찰제도 도입 논의의 당위성과 문제점 = 55
• 제1절 우리나라 현행 경찰제도 = 55
• 제2절 지방자치경찰제 도입논의와 일반적 과제와 문제점 = 55
• 1. 지방자치경찰제 도입의 당위성 논의와 여론 = 55
• 2. 경찰활동 이행과정상의 문제점 = 58
• 제3절 지방자치경찰 구조상의 문제점 = 63
• 1. 경찰계층 구조상의 상호관계 = 63
• 2. 시·도 지방자치경찰 상호간의 관계 = 69
• 3. 지방자치경찰과 자치단체와의 관계 = 70
• 제4절 지방자치경찰제 도입의 과제 = 71
• 1. 지방자치경찰제 실시와 국가안보 관계 = 71
• 2. 범죄의 광역화, 조직화, 기동화에 대한 보완 = 72
• 3. 지방자치경찰과 지방 토호세력간의 유착관계 배제 = 72
• 4. 지방자치경찰에 대한 운영비·조직관리 등 문제 = 73
• 제4장 지방자치경찰제도 도입 방안 = 75
• 제1절 지방자치경찰제도의 발전방향 = 75
• 제2절 지방자치경찰제도의 인사관리 방안 = 76
• 1. 국가경찰의 사무분장 체제 = 77
• 2. 지방자치경찰의 사무 분장체제 = 78
• 3. 지방자치경찰의 자율성 강화방안 = 80
• 4. 전국적 균형성 강화방안 = 86
• 제3절 지방자치경찰제하의 지휘감독체계 방안 = 93
• 1. 국가경찰에 의한 통합모델 = 93
• 2. 국가경찰과 지방경찰의 독립모델 = 95
• 3. 절충모델 = 97
• 제4절 지방자치경찰제도의 수사관할 방안 = 99
• 1. 광역수사 전담 기구의 직무의 범위 = 100
• 2. 광역수사 전담기구의 역할 = 101
• 제5장 결론 = 103
• 참고문헌 = 107
• Abstract = 111