박정희 정권의 조세정책 : 역진적 조세구조의 정치적 기원

국문 초록 (Abstract)

이 글의 목적은 박정희 정권 시기의 조세정책에 관한 정치적 분석을 시도하고, 그것의 현재적 함의를 도출하는 것이다. 조세는 ‘누구에게 얼마나 걷을 것인가’를 결정하는 문제인 동시에 경제발전과 재분배에 관한 다양한 가치판단들이 교차하는 영역이기도 하다. 따라서 조세정책을 둘러싼 정치적 갈등과 타협의 양상은 조세정책 부문에서도 중요한 연구 대상이 된다.
한국의 조세체계는 낮은 조세부담률과 간접세 중심의 조세구조를 특징으로 하며, 이러한 조세체계의 틀은 1960년대와 1970년대를 거치며 완성되었다. 박정희 정권 시기 조세정책은 이와 같은 연구 의의에도 불구하고 상대적으로 적은 관심을 받아왔다. 박정희 정권의 공과를 둘러싼 이론적·정치적 논쟁이 치열하게 이루어지고 있음에 비추어 볼 때 조세정책에 관한 연구는 제한적으로 진행되어 왔다. 기존의 연구들은 박정희 정권 시기의 조세정책을 주로 1) 근대화·합리화의 측면, 2) 경제개발을 위한 재원 동원의 측면, 3) 정치적 지지·동원 전략의 측면에서 연구해 왔다. 그러나 이들은 정치적 측면과 경제적 측면을 단절된 것으로 이해함으로써 단편적인 분석에 그치고 있다.
본 논문은 조세정책의 변화를 경제개발담론을 중심으로 나타나는 정치적 갈등과 타협의 양상 속에 재배열함으로써 기존 연구의 공백을 메우고자 했다. 이러한 측면에서 권력자원론과 스타인모(Sven Steinmo)의 조세분석은 유용한 아이디어를 제공하고 있다. 권력자원론은 계급 지형이 조세구조의 거시적 특징을 형성했음을 지적하는데 기여했으며, 스타인모의 조세제도분석은 조세 부문에서 나타나는 사회적 동원의 양상을 이해하는데 활용되었다. 이와 같은 두 개의 이론 축은 ‘선 성장 후 분배’의 경제개발담론을 중심으로 나타나는 계급 지형과 국가-사회관계의 변화를 보다 체계적으로 설명할 수 있는 이론적 기반을 제공했다.
연구 결과 1960년대와 1970년대의 조세정책은 크게 세 가지 시기로 구분할 수 있음을 발견하였다. 구체적으로 1961년-1970년의 세수 증대기, 1971년-1975년의 조세부담 완화기, 1976년-1979년의 간접세 중심 조세체계 완성기로 구분하고, 이 시기를 거치며 낮은 조세부담률과 간접세 중심의 조세구조를 특징으로 하는 조세체계로의 전환이 완결되었음을 보이고자 했다. 그리고 각 시기 별 분석은 조세정책 결정의 사회정치적 기반, 정책결정과정, 정책결과라는 세 가지 단계로 구성하였다.
낮은 조세부담률-간접세 중심의 조세구조라는 이중의 문제는 경제개발담론을 중심으로 한 사회적 동원과 밀접히 결부되어 있다. 일반적으로 스웨덴 등의 복지국가에서도 간접세 비율이 높게 나타나고 있다. 그러나 서구 복지국가들의 간접세 확대가 “복지를 매개로 한 사회적 연대”에 근거하여 이루어진 계급 간 타협의 산물이었다면, 한국은 반대로 “선 성장 후분배의 담론”에 근거한 사회적 동원의 결과였다고 할 수 있다. 이와 같은 박정희 정권의 유산은 지금까지도 남아 한국 사회를 강력하게 규정하며 세제 개혁을 지연시키고 있다. 세제의 개혁은 국민적 지지와 동의를 필요로 한다. 재분배적 조세체계의 확립을 위하여 개발주의(developmentalism)를 대체할 새로운 사회적 연대의 담론이 필요한 시점이다.

목차 (Table of Contents)

• 목차
• 제1장 서론 1
• 제1절 문제제기 1
• 제2절 기존 연구 검토 3
• 제3절 논문의 구성 10
• 제2장 분석틀 11
• 제1절 조세정책 결정에 관한 이론 검토 11
• 1. 기능주의 12
• 2. 권력자원론 14
• 3. 신제도주의 15
• 4. 발전국가론 18
• 제2절 경제개발담론의 우위와 조세정책의 결정 20
• 1. 기존 이론의 비판적 검토 20
• 2. 논문의 분석틀 26
• 제3장 세수증대기 : 1961년부터 1970년까지 34
• 제1절 조세정책의 사회정치적 기반 34
• 제2절 조세정책의 결정 36
• 1. 현실 인식 및 정책목표의 설정 36
• 2. 정책결정 과정 37
• 제3절 정책결과 38
• 1. 주요 세제 개혁 38
• 2. 총 조세부담률과 총 조세액의 급증 42
• 3. 한계 및 의미 45
• 제4장 조세부담 완화기 : 1971년부터 1975년까지 46
• 제1절 조세정책의 사회정치적 기반 46
• 제2절 조세정책의 결정 48
• 1. 현실 인식 및 정책목표의 설정 48
• 2. 정책결정 과정 50
• 제3절 정책결과 51
• 1. 주요 세제 개혁 51
• 2. 직접세 비중 감소 및 누진성의 강화 55
• 3. 한계 및 의미 56
• 제5장 간접세 중심 조세체계의 완성기 : 1976년부터 1979년까지 58
• 제1절 조세정책의 사회정치적 기반 58
• 제2절 조세정책의 결정 58
• 1. 현실 인식 및 정책목표의 설정 58
• 2. 정책결정 과정 61
• 제3절 정책결과 63
• 1. 주요 세제 개혁 63
• 2. 낮은 조세부담률의 지속과 간접세 비중의 확대 64
• 3. 한계 및 의미 69
• 제6장 결어 71
• 제1절 이중의 문제: 낮은 조세부담률-역진적 조세구조 71
• 제2절 사회적 연대의 담론을 통한 경제개발담론의 해체 73
• 참고문헌 75
• Abstract 89
• 표목차
• 표 1. 1960년-1970년 조세부담률 및 조세구조의 변화 요약 43
• 표 2. 제9대 국회 세법관련 안건처리 내역(1973년-1978년) 50
• 표 3. 1971년-1975년 조세부담률 및 조세구조의 변화 요약 55
• 표 4. 1976년-1980년 조세부담률 및 조세구조의 변화 요약 65
• 표 5. 우리나라의 소비세 부담분석 68
• 그림목차
• 그림 1. 조세정책 분석틀 33
• 그림 2. OECD 대비 조세부담률 변동(1972년-2008년) 66
• 그림 3. 1960-1970년대 조세구조의 형성 과정 71