사회복지제도에 대한 주요 언론들의 보도태도 경향 연구 : 국민기초생활보장법을 중심으로 = (An) anayze the reporting attitudes of major newspapers of Korea on the subject of the social welfare system

국문 초록 (Abstract)

최근 복지에 대한 국민들의 관심과 욕구가 증가하면서 사회복지제도들이 확충, 발전돼 가고 있다. 이와함께 사회복지에 대한 언론들의 보도 역시 과거보다 크게 증가하고 있는 추세다. 하지만 사회복지에 대한 언론의 보도태도나 보도내용 등은 별반 달라진 게 없다. 언론의 자본주의적 속성에 따라 빈민을 비롯, 장애인, 노인 등 복지대상자를 미화해 동정심을 자극하는 선정주의적 보도들이 여전히 이어지고 있고, 복지예산 확충과 관련해서는 경제 우선 논리의 이념적 성향을 그대로 노출시키고 있다. 특히, 언론은 복지제도 등 사회의 정책결정 과정에서 여론형성에 주요한 역할을 미치기 때문에 무엇보다 객관적이고 공정한 보도가 요구된다. 언론의 공정하고 올바른 보도야말로 사회복지에 대한 국민들의 이해를 넓히고, 궁극적으로 사회복지 발전과 사회통합에도 기여할 수 있다.
본 연구는 사회복지제도에 대한 우리나라 주요 일간지들의 보도태도를 분석하고자 하는 목적에서 출발했다. 사회복지제도 가운데 국민기초생활보장제도를 선택한 이유는 우리나라 언론들의 '복지관'을 가장 분명하게 알 수 있는 것이 '공공부조'이고, 최근 가장 큰 변화를 겪은 사회복지제도이기 때문이다.
본 연구에서는 사회복지제도에 대한 보도태도를 알아보기 위해 구체적으로 연구목적을 다음과 같이 세웠다. 첫째, 국민기초생활보장제도 관련 보도의 기사수, 기사분량, 기사유형, 정보원 등을 분석해 사회복지제도 보도들의 일반적 경향에 대해 살펴보았다. 둘째, 국민 기초생활보장제도의 도입과정에서 주요 언론들의 보도태도와 복지에 대한 이념적 성향, 당시 쟁점이 된 내용 등을 파악하고, 도입과정을 제정단계, 준비1단계, 준비2단계, 시행단계 등 4단계로 구분해 각 시기별로 보도태도의 변화가 있었는지 분석했다. 셋째, 주요 일간지들이 국민기초생활보장제도에 대해 얼마나 정확하고 심층적으로 보도했는지 전문성을 검증해보았다.
구체적으로 연구대상은 1998년 7월 1일부터 2001년 10월 31일까지 총 3년4개월동안 조선일보, 중앙일보, 동아일보, 한겨레신문에 보도된 국민기초생활보장제도 기사를 대상으로 했다. 분석방법은 우리나라 4대 주요일간지를 대상으로 양적분석과 내용분석을 병행했는데, 내용분석에는 일반적 경향과 보도태도, 전문성 등 3가지 항목으로 분석기준을 구분하였고, 분석기준 각 항목마다 세부항목을 마련해 분석했다. 기사수집을 용이하게 하기 위해 KIND의 '기사검색시스템'을 활용해 '기초생활보장' 이라는 키워드로 검색했으며, 그 결과 이번 연구에서 분석대상이 된 기사수는 총 210건이었다.
4대 주요일간지들에 보도된 국민기초생활보장제도 관련기사를 분석한 결과는 다음과 같다.
첫째, 사회복지제도에 대한 언론의 관심과 뉴스로서의 가치 비중이 상당히 적은 것으로 나타났다. 국민기초생활보장제도 관련기사는 양적으로 상당히 부족했고, 기사도 정부의 정책발표를 그대로 보도하는 단순보도의 비율이 높았다. 국민기초생활보장제도가 도입 · 시행 되는 지난 3년동안 한겨레신문(88건, 41.9％)을 제외한 중앙일보(46건, 21.9％), 조선일보(39건, 18.6％), 동아일보(37건,17.6％) 모두 50건도 안되는 보도수준을 나타냈다. 특히, 조선일보와 동아일보는 정부의 보도자료 등 공식적 발표를 그대로 보도한 단순보도의 비율이 40％ 이상을 차지했다. 반면에 중앙일보와 한겨레신문은 제도에 대해 심층적으로 취재 ·보도한 '기획 · 연재' 기사의 비율도 높았다. 정보원 역시 4개의 신문사 모두 지나치게 정부에 의존하는 경향이 높았고, 그외 한겨레신문은 '시민사회단체'를, 나머지 3개의 신문사들은 '경제전문가'를 주요 정보원으로 하는 경향이 높았다. 시기별로 살펴보면, 법 제정단계에서는 국민기초생활보장제도 관련보도가 14건에 불과해 당시 언론의 관심이 상당히 적었던 것으로 나타났다. 하지만 1999년 8월 15일 김대중 대통령이 8.15 경축사를 통해 '생산적 복지' 를 발표하고, 정부가 후속조치로 국민기초생활보장법 제정을 발표하면서부터 언론들의 보도도 크게 증가했다.
둘째, 국민기초생활보장제도에 대한 언론보도는 긍정적인 보도보다 부정적인 보도들이 더 많았으며, 제도시행에 따른 예산마련 문제와 선진국에서 나타난 복지병 우려가 보도의 주요쟁점이 되었다. 한겨레신문을 제외한 조선일보, 중앙일보, 동아일보는 긍정적 관점보다 제도에 대한 문제점 위주의 부정적 관점에서 보도한 기사들이 더 많았다. 특히, 일부 기사들은 복지제도를 확대하거나 복지예산을 확충하는 것과 관련해서도 부정적 의사를 직접적으로 표현하기도 했다. 기사의 주요내용들은 4개의 신문사 모두 단순한 정책소개가 가장 많았지만, 수급자 선정기준 등 세부정책 관련보도, 예산관련 보도, 복지병(부정수급자) 보도 등이 언론의 주요쟁점이 됐다.
언론의 보도태도가 처음부터 부정적이었던 것은 아니다. 법 제정단계나 법 제정 후 초기에는 국민기초생활보장제도에 대한 필요성과 설명 등 긍정적 보도들이 많았으나, 2000년 5월 2일 정부가 수급자 신청을 받으면서부터 부정적 보도들이 크게 증가했다. 이는 수급자 신청 등 사실상 본격적인 시행에 들어가면서부터 제도에 대한 문제점들이 속속 발생했기 때문으로 분석된다. 시기별 보도내용을 살펴봐도 제정단계에서는 사회안전망 확충과 관련된 보도들이 주를 이뤘지만, 정부의 법제정 발표가 있은 직후부터는 복지재원 마련방안 등 예산관련 보도들이 크게 증가했다. 또한 수급자 신청 이후부터는 제도의 준비미흡과 세부정책상의 문제점, 그리고 복지병 우려 등에 대한 부정적 기사들이 많아졌다. 본격적인 시행단계에 와서도 부정 수급자와 복지예산 관련 보도들이 크게 쟁점이 되었고, 세부정책 관련 문제 등에 대한 보도도 여전히 많았다.
셋째, 국민기초생활보장제도에 대한 언론 보도들을 검증하기 위해 제목의 서술형태, 출처의 밝힘 여부, 대안제시 유무, 대안제시 방향등을 분석했는데, 그 결과 사회복지제도에 대한 전문성이 부족한 것으로 나타났다. 기사의 제목은 '사실'보다 취재기자 또는 편집자의 '의견'이나 정보원의 말을 '인용'한 경우가 더 많았고, 그외 '과속복지 근로의욕 해칠 우려' 등과 같이 '추측'으로 제목을 처리한 경우도 있었다. 또한 정보의 출처는 대부분의 기사들이 밝히고 있었으나, 명확히 밝히지 않은 경우(28건)도 상당수 존재했다. 대안제시 역시 상당히 미흡한 것으로 나타났는데, 총 210개 기사 가운데 대안을 제시한 기사는 모두 61건(29.0％)에 불과했다. 대안의 방향은 제도를 확대해야 한다는 내용이 많았지만, 축소해야 한다는 내용도 모두 7건에 달했으며, 특히 조선일보는 확대보다 축소해야 한다는 내용이 더 많았다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

With the recent increase in the interest and desire of people on welfare, social welfare systems are undergoing expansion and advancement. Also, reports of the press about social welfare are also increasing in great number. However, the press's attitude or contents of the reports on social welfare is indifferent from the past. As of the capitalistic nature of the press, suggestive reports stimulating the sympathy by beautifying the needy, handicapped and the aged subjected to welfare still exist. And, regarding the expansion of the welfare budget, an ideological tendency of principles preferring the economy is still exposed. Particularly, since the press has an important role in forming the public sentiment in the process of establishing social policies such as social welfare system, objective and fair reporting are demanded on top of anything else. Fair and correct reports of the press will broaden people's understanding on social welfare and contribute to the advancement of social welfare and social integration in the end.
The initial objective of this research was to analyze the reporting attitudes of major newspapers of Korea on the subject of the social welfare system. Basic Living Security System among many other social welfare systems was selected because it is 'public contribution' that clarifies the 'view on welfare' of the press in our nation, which recently has experienced the major change.
In this research, the following research topics were set in detail to investigate about the reporting attitudes on the social welfare system.
1. The objective is to analyze the number of articles, article volumes, types and sources of information of the reports related to Basic Living Security System to study about general tendencies of the reports on the social welfare system.
2. The objective is to grasp on the ideological tendency, contents that had been a center of discussion at the time on the reporting attitudes of the major communication facilities and to divide the induction process in four stages of enactment, preparation 1, preparation 2, and execution stage, to analyze the changes in reporting attitudes in each period.
3. The objective is to test the specialization of the major newspapers on their reports on Basic Living Security System in terms of accuracy and depth of the subject.
In detail, the subjects of the research were the articles related to Basic Living Security System published in Chosun Ilbo, Joong Ang Daily, Dong-A Ilbo and Hankyoreh Newspaper during the period of three years and four months- July 1, 1998 to October 31, 2001. Analysis was conducted in terms of the quality and the contents on the subjects of four major newspapers of Korea. For the analysis on the content, the analysis standard was categorized in three categories of general tendency, reporting attitude and specialization, and for each category of the standard, the details for the analysis were provided. For the easier collection of the articles, 'Article Search System' of KIND was utilized and a keyword, 'Basic Living Security` was searched. As a result, a total of 210 articles for the subjects of the analysis in the research were collected.
The following are the results of analyzing the articles related to Basic Living Security System reported in four major newspapers., 1. There were insufficient numbers of articles on Basic Living Security System, and great proportion of the articles were simple repetition of the government's announcement on the policy. It indicates that the press were less interest in reporting about social welfare system, as it had less value as a news article. During the past three years when the Basic Living Security System had been induced and executed, reports on the subject matter had been low in number with Joong Ang Daily (46 articles, 21.9％), Chosun Ilbo (39 articles, 18.6％), and Dong-A Ilbo (37 articles, 17.6％), compared with Hankyoreh Newspaper (88 articles, 41.9％). Particularly, more than 40％ of the articles of Chosun Ilbo and Dong-A Ilbo were simply repetitions of the government's reporting data or announcement on the matter. On the other hand, Joong Ang Daily and Hankyoreh Newspaper showed high rate of 'planned and extended' articles, which were covered and reported in depth about the system. In terms of the sources of information, all of the four newspapers depended on the government. However, Hankyoreh Newspaper also depended on 'non-governmental organization` whereas the remaining three newspapers tended to depend on 'economists' for the sources of information. According to the periods, in the stage of establishing the law, the number of articles on the Basic Living Security System was proven to be 14, indicating the low interest level of the press at the time. However, in August 15, 1999, when President Kim, Dae-Jung publicly announced 'productive welfare' in his speech for the Liberation Day, and as the government publicly announced the establishment of the Basic Living Security System, the number of articles of the press also increased in great figure.
2. Reports of the press on the matter of the Basic Living Security System were tend to be negative, and the main focus was on the problem regarding the preparation of the budget for the execution of the system and consideration on the 'welfare disease' well shown in advanced countries. Chosun Ilbo, Joong Ang Daily, Dong-A Ilbo excluding Hankyoreh Newspaper had more articles reported in negative viewpoint focusing on the problems followed by the system. Particularly, some of the articles directly expressed negative opinions regarding the expansion of the welfare system or increasing the welfare budget. Major contents of the articles were mostly simple policy introduction in all of four newspapers. However, major focuses were on the articles on the policy details such as a standard of selecting the recipients, articles related to the budget and welfare disease(illegal recipient).
The reporting attitudes of the press had not always been negative since the beginning. In the initial period post to the stage of law enactment or establishment, articles had been positive including the contents or explanations on the necessity of Basic Living Security System. However, since May 2, 2000 when the government started receiving the applications of the recipients, negative articles increased in great figure. It is analyzed that ever since the system was executed, problems in the system started to appear one after another, which led to negative reporting on the matter. According to the contents of the articles of each period, in the stage of enactment, the articles were mostly related to the extension of social safety net. However, ever since the government's announcement on the law enactment, the numbers of articles related to the budget such as social finance preparation measure increased. Also, ever since the application for the recipient, negative articles regarding the problems created by insufficient preparation of the system, problems in the policy details and consideration on the welrare disease increased. Even in the execution stage, articles related to illegal recipients and welfare budget had become the center of attention, along with articles on the problems in the policy details.
3. As the result of analyzing the narration form of the title, inquiry on clarifying the origin, presentation of the countermeasure and direction of the countermeasure to test the reporting on the Basic Living Security System, it was proven that the articles lacked specialty on the matter of social welfare system. Most of the titles of the articles tended to be editor's ' opinion' or the 'citation' of the words from the source of information rather than the 'fact', and many articles handled the titled with their 'presumption' such as 'Overspeed Welfare May Harm Labor Will'. Also, the origin of the information was mostly clearly stated on the article. However, considerable numbers of articles (28 articles) did not clarify the origin of information. Presentation of the countermeasure was also proven to be insufficient. From the total of 210 articles, only 61 articles (20.0％) presented the countermeasures. In terms of the direction of the countermeasure, most of the articles agreed on the expansion of the system with 7 articles about diminishing the system. Particularly, Chosun-Ilbo had greater number of articles agreeing on the diminishing rather than the extension of the system.

목차 (Table of Contents)

• 목차 = ⅴ
• 제1장 서론 = 1
• 제1절 문제제기 = 1
• 제2절 연구목적 = 4
• 제3절 연구방법 = 6
• 제4절 선행연구 검토 = 14
• 제2장 이론적 배경 = 18
• 제1절 언론의 특징 = 18
• 제2절 사회복지와 언론 = 29
• 제3절 국민기초생활보장제도 = 32
• 제3장 연구결과 = 36
• 제1절 일반적 경향 = 36
• 제2절 보도태도 = 52
• 제3절 전문성 = 75
• 제4장 요약 및 결론 = 83
• 제1절 연구결과의 요약 = 83
• 제2절 결론 및 제언 = 87
• 참고문헌 = 90
• Abstract = 92