도시재생사업 실현을 위한 TIF재원조달 시뮬레이션 분석 : 서울특별시 시범뉴타운지역을 중심으로 = Simulation analysis of TIF procurement funds for realization of urban regeneration : focused on the prototype newtown district in Seoul

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Amid South Korean real estate market slowdown, redevelopment associations’ profitability has fallen and stakeholders’ conflicts have grown to delay redevelopment construction. Such a situation pushed up the cost, expanding the additional payment burden on the association members.
Responding to this, association members apply for the cancellation of housing redevelopment district designation to local government. Future expanded local tax thanks to the improved post-redevelopment real estate value goes to local government while project operators pay for related cost of such infrastructure. It is theoretically valid that the local governments which receive the benefit of more local taxes thanks to elevated real estate values should pay for infrastructure for public purposes including roads and parks according to the benefit principle. The lack of investment sources is the main reason for local governments to be passive in urban redevelopment projects for urban functional regeneration such as housing reconstruction plans. Korean local governments are financially less than those in other countries. In such a situation, they have only insufficient financial sources of maintenance funds mainly from property taxes and subsidies as well as special accounts to be used for urban restorative infrastructure construction, etc. In this recognition, to resolve the shortages of Korea’s public fund sources, the present research considered the possibility of adopting the Tax Increment Financing (hereinafter, the TIF) which has been widely utilized as a public financing method in some less-developed areas in the US. To this end, several prototype new town districts in Soul were investigated herein by separating them according to their types.
As a result of case analysis, the Wangsimni district 2 was found to have the highest revenues from acquisition tax and holding tax per square meter followed by the Eunpyeong 3-C and Gireum district 8. As for the Wangsimni New Town area downtown Seoul, its per-m² housing evaluation prices and selling prices were found higher than other new town areas, presenting considerably large fall in selling prices, high infrastructure expense appropriation ratio and high proportional ratio increase. The Wangsimni New Town area, since a downtown type other than a residential type or new urban section built-up type, has a greater potential for much increased post-redevelopment property evaluation values. Thus, it is necessary to designate the area as TID first when introducing the TIF to Korea. Cases of diverse redevelopment types were examined. And it was found that factors affecting TIF finance were TID area, pre/post-redevelopment price increase ratios, share of shops and association members, average acquisition tax ratio, building-to-land ratio, floor area ratio, etc.
The Gireum district 8 was analyzed herein and it was found that an amended model that increased the EAV of the baseline year showed about 49.4% increase in terms of local government tax revenues, compared with the conventional model that fixed the EAV of the baseline year. Therefore, considering the relatively lower financial independence of local governments in Korea, it is desirable to adopt the amended TIF operational method that increased the base year reference when adopting the TIF. The US local tax ratio was applied to the Wangsimni district 2 to estimate the TIF financing amount. As a result, the raised fund amount was estimated KRW 100.2 billion comprising 7% of transaction tax and 93% of holding tax. Of the KRW 44.9 billion total Korean TIF fund, the transaction tax accounted for 64% and holding tax, 36%. This research compared the financed fund amounts of the US and Korea and found that Korea had a higher burden of transaction tax than the US whereas its holding tax was far lighter. Such a finding indicates that the country needs to raise the holding tax primarily to secure TIF financing. Eunpyeong 3-C district was investigated for its sensitivity. The district showed an inverse proportional relationship between discount rate and TIF financing amounts while a proportional relationship between TIF period and TIF financing amount.
The sensitivity analysis found that if the housing price fluctuation ratio was set at 2.88% - the 10-year average of inflation, the TIF amount fell by 4.4%. The TIF amount dropped by 17.6% when the housing price fluctuation ratio was set as the average of recent 5 years or (-)0.76% - period of real estate price fall. As TIF fund decrease becomes larger when housing prices fall, a new strategy should be considered to include non-related real estate taxes such as local consumption tax as well as acquisition tax and holding tax for TIF fund sources in addition to a systematic safety device for stable TIF financing.
The whole area of Wangsimni New Town was analyzed herein. As a result, it is deemed that if the Wangsimni New Town districts 1, 2 and 3 in the same district of Seongdong-gu are designated as a special integrated TID area and combine their separated funds together in a single TIF fund to invest in infrastructure in advance, association members’ investment profitability would improve and the construction would be accelerated.
Rather than individual development, integrated development is expected to realize more cost saving thanks to the economy of scale, pushing up profitability and facilitating redevelopment progress. In the Gireum and Eunpyeong New Towns, redevelopment areas may be scattered too separately to be integrated for redevelopment. But the Wangsimni New Town had districts 1, 2 and 3 in adjacent places to be re-developed altogether, presenting favorable regional conditions to be designated as an integrated TID.
The present study analyzed and compared the financing effectiveness of each redevelopment type for the first time in the country by looking at several designated pilot new town areas while identifying variables affecting the financed amount. The study reasonably assumed variables affecting a future local tax estimation model so that its analysis could be useful in building a future tax estimation model when actually adopting the TIF to Korea. In addition, it was found herein that we should make different approaches according to redevelopment types to the factors affecting TIF financing process in the future local tax revenue estimation model, once the TIF is brought in the country. The research explained US and Korean local taxes serving as a TIF financial source along with the difference in tax ratio of acquisition tax and property tax against the actual housing price and made suggestions for local tax reform to employ the TIF system. Also analyzed herein are financing measures used both domestically and overseas such as BID, ABS, local government bond, national housing fund, maintenance fund and special account. These methods were checked for a possibility to become one of the public financial sources for urban regeneration projects.

국문 초록 (Abstract)

부동산경기하락으로 재개발조합의 수익성하락과 조합의 이해당사자간의 갈등으로 재개발공사가 지연되고 있다. 이로 인해 원가가 상승하여 조합원의 추가 부담액이 증가함에 따라 조합원들이 지방자치단체에 주택재개발 지정해제를 신청하고 있다. 주택재개발 사업 후 향후 부동산가치 상승으로 늘어나는 지방세는 지방정부의 세입에 귀속되는데 관련 기반시설비용을 사업시행자가 부담하고 있다. 재개발사업 후 부동산가치의 상승으로 지방세 증가의 수혜를 받는 지방자치단체가 수익자부담원칙에 따라 공공재의 성격이 강한 도로와 공원 등 기반시설비용을 부담하는 것이 이론적으로 타당하다. 지방자치단체가 주거환경을 개선하고 도시기능 회복을 위한 도시재생사업에 소극적으로 참여하는 가장 큰 이유는 투자재원의 부족 때문이다. 외국에 비해 지방재정자립도가 낮은 상황에서 재산세 및 보조금을 주요 재원으로 하는 정비기금과 특별회계를 통해 도시재생사업과 관련된 기반시설설치비용등을 사용하기에는 재원이 부족하다.
따라서 우리나라의 공공재원의 부족을 해결하기 위해 미국에서 낙후된 지역의 공공재원조달방법으로 많이 활용하고 있는 TIF의 국내 도입가능성을 시범뉴타운의 사례지역을 통해 유형별로 나누어 분석하였다.
사례지역 분석결과 왕십리 2구역이 ㎡당 취득세와 보유세의 재원조달금액이 가장 높게 나왔고 다음이 은평 3-C구역, 길음 8구역 순이다. 도심지에 위치한 왕십리뉴타운의 경우는 다른 뉴타운보다 ㎡당 주택평가금액과 분양금액이 높아 분석결과 분양가하락률, 기반시설비용충당률, 비례율 증가율이 상당히 높게 나왔다. 주거지형, 신시가지형보다 도심지형인 왕십리뉴타운은 재개발 후 부동산평가액의 상승 가능성이 높은 지역으로 우리나라에 TIF의 도입시 우선적으로 TID로 지정할 필요가 있다. 재개발 유형별 사례를 분석한 결과 TIF 재원조달금액에 영향을 미치는 요인으로 TID면적, 재개발 전후 가격상승률, 상가 및 조합원비중, 평균취득세율, 건폐율과 용적률 등이 있다.
길음 8구역을 대상으로 분석한 결과 지방정부의 세수 측면에서 기준연도 EAV를 증가시키는 수정모형이 기준연도 EAV를 고정시키는 전통모형보다 약 49.4% 증가하는 결론이 나왔다. 따라서 지방재정자립도가 낮은 우리나라의 실정을 고려할 때 TIF 도입 시 기준년도를 EAV를 증가시키는 수정된 TIF 운용 방식을 채택하는 것이 바람직하다. 왕십리 2구역을 대상으로 미국의 지방세율을 적용하여 TIF재원조달금액을 추정한 결과 총 조달금액은 약 1,002억이 도출되었으며, 거래세가 차지하는 비중은 7%, 보유세가 차지하는 비중은 약93% 이였다. 우리나라는 총 TIF조달금액 약 449억에서 거래세가 차지하는 비중이 64%, 보유세가 차지하는 비중이 약 36% 이였다. 미국과 우리나라의 재원조달금액을 비교할 때 우리나라는 거래세 부담이 미국보다 높으나 보유세의부담이 상당히 낮은 편이다. 이는 보유세를 올려 안정적인 TIF재원조달이 가능하게 하는 것이 국내의 TIF도입을 위한 선결조건임을 시사한다. 은평 3-C지역을 대상으로 민감도 분석결과, 할인율과 TIF재원조달금액은 반비례관계가 있고 TIF기간과 TIF재원조달금액은 비례관계가 있음을 확인할 수 있다. 민감도분석에서 주택가격변화율을 소비자물가상승률의 10년 평균인 2.88%로 하는 경우 TIF조달금액이 4.4% 감소하였고, 주택가격변화율을 부동산가격 하락기인 과거 5년 평균 (-)0.76%를 적용한 결과 TIF조달금액이 17.6% 감소하였다. 주택가격하락시점에 TIF재원조달금액이 하락폭이 크기 때문에 안정적인 TIF재원조달을 위한 제도적인 안전장치뿐만 아니라 TIF재원으로 보유세 뿐만 아니라 취득세 및 비관련 부동산조세인 지방소비세 등을 포함하는 방법을 고려해야 한다.
왕십리뉴타운 전체구역을 분석한 결과 동일자치구인 성동구에 위치한 왕십리 뉴타운 1, 2, 3구역을 특별 통합TID지역으로 선정하여 각 지역의 재원조달금액을 통합 TIF펀드에 모아 기반시설비용에 선투자한다면 조합원의 투자수익률 상승으로 빠른 공사진행이 가능할 것으로 판단된다. 개별적 개발보다 통합 개발의 경우 규모의 경제를 통한 비용절감으로 수익성이 상승하여 빠른 재개발이 가능할 것이다. 왕십리뉴타운을 대상으로 현금흐름을 분석결과 개별 TID로 각각 개발하는 경우보다 통합 TID로 개발하는 것이 공사의 조기착공으로 인해 이자비용지출액이 약 1,159,787천원이 절감되었다. 길음뉴타운과 은평뉴타운의 경우는 각 재개발지역이 광범위하게 분산되어 있어 통합개발이 어려우나 왕십리뉴타운의 경우에는 1,2,3구역이 인접해 있어 동시 개발이 가능하여 통합 TID 지정하기 좋은 지역요건을 갖추고 있다.
본 연구는 최초로 지정된 시범뉴타운 사례지역을 통해 재개발 유형별로 재원조달효과를 비교분석하고 재원조달금액에 영향을 미치는 변수를 확인하였다.
우리나라에 TIF가 도입 시 미래의 세수추정모형을 만들 때 표준 연구가 되도록 미래의 지방세 추정모형에 미치는 변수를 합리적으로 가정하였다. 또한, 우리나라에 TIF가 도입될 때 미래의 지방세 세수추정모형에서 고려할 필요가 있는 TIF 재원조달에 영향을 미치는 요소들을 재개발 유형별로 다르게 접근해야 한다는 시사점을 주고 있다. 또한, TIF의 재원이 되는 미국과 우리나라의 지방세를 설명하고 실질 주택가격대비 취득세와 보유세의 조세부담률의 차이를 설명하고 우리나라에 TIF 도입을 위한 지방세의 개편방안에 대해 제언하였다. 해외와 국내에서 활용되고 있는 재원조달방법인 BID, ABS, 지방채, 국민주택기금, 정비기금과 특별회계에 대해 설명하고 도시재생사업의 공공재원으로 실현가능한지 확인하였다.

목차 (Table of Contents)

• 제 1장 서론 1
• 제 1절 연구의 배경 및 목적 1
• 제 2절 연구의 범위 및 방법 4
• 1. 연구의 범위 4
• 2. 연구의 방법 5
• 제 3절 연구의 구성 6
• 제 2장 선행연구 및 관련이론 검토 8
• 제 1절 연구의 동향 8
• 1. 선행 연구의 검토 8
• 2. 선행연구와의 차별성 13
• 제 2절 TIF의 개념과 고찰 14
• 1. TIF의 개념 14
• 2. TIF 지방세 재원 19
• 제 3절 TIF 관련 지방세 이해 24
• 1. 미국의 지방세 24
• 2. 우리나라의 지방세 26
• 3. 미국과 우리나라의 지방세비교 33
• 4. TIF도입을 위한 지방세 개정방안 39
• 제 3장 도시재생사업에서 재원조달방안 41
• 제 1절 재원조달 활용방안 41
• 제 2절 기금 및 특별회계 43
• 1. 도시재생사업관련 법제도 43
• 2. 도시 및 주거환경정비기금 44
• 3. 재정비촉진특별회계 46
• 4. 도시재생특별법 및 특별회계 47
• 제 3절 BID 프로그램 51
• 1. 개념과 재원조달 51
• 2. 시행절차 및 활용 52
• 제 4절 자산유동화증권 55
• 1. 개념과 구조 55
• 2. 유동화자산 및 발행현황 56
• 3. 자산유동화구조를 활용한 TIF 구조 59
• 제 5절 지방채 61
• 제 6절 국민주택기금 64
• 제 4장 분석모형 66
• 제 1절 사례지역 66
• 1. 시범뉴타운 66
• 2. 길음뉴타운 68
• 3. 왕십리뉴타운 71
• 4. 은평뉴타운 77
• 5. 사례지역의 기반시설비용 80
• 제 2절 분석의 과정 81
• 제 3절 재원조달모델 및 기본가정 84
• 1. 재원조달모델 개요 84
• 2. 주택보유기간 85
• 3. 할인율 86
• 4. 주택가격변화율 87
• 5. 기준시가의 실거래가 반영률 88
• 6. 주택재개발지역의 취득세 89
• 제 5장 실증분석 90
• 제 1절 길음 8구역 재원조달 효과분석 91
• 1. 취득세 추정 91
• 2. 보유세 추정 97
• 3. 재원조달 효과분석 100
• 4. 전통적 운용방식과 수정 운용방식 비교 104
• 제 2절 왕십리 2구역 재원조달 효과분석 108
• 1. 취득세 추정 108
• 2. 보유세 추정 113
• 3. 재원조달 효과분석 116
• 4. 미국과 우리나라의 TIF 재원조달금액 비교 119
• 제 3절 은평 3-C구역 재원조달 효과분석 123
• 1. 취득세 추정 123
• 2. 보유세 추정 127
• 3. 재원조달 효과분석 130
• 4. 민감도분석 131
• 제 4절 종합분석 136
• 1. 시범뉴타운 재개발유형별 비교분석 136
• 2. 왕십리 1구역, 3구역 재원조달 효과분석 141
• 3. 왕십리뉴타운 종합분석 153
• 제 6장 결론 160
• 제 1절 요약 및 한계 160
• 제 2절 정책 제언 164
• 참고문헌 166

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