입법영향평가의 제도화에 관한 연구 = (A) study on the institutionalization of legislative impact evaluation

국문 초록 (Abstract)

이 논문은 최근 입법학계에서 가장 활발하게 논의되고 있는 과제의 하나인 입법영향평가제도를 우리나라의 입법여건과 입법과정을 고려하여 현실에 맞게 제도화하는 방안을 연구함으로써 앞으로 우리나라에 종합적이고 체계적인 입법영향평가제도를 도입하는 데 기여하기 위한 것이다.
법은 국가정책을 실현하는 가장 중요한 수단이며, 입법 활동은 국가정책에 대한 근거를 마련하는 동시에 국가정책을 실현하는 데에 필요한 수단을 확보하는 과정이다. 입법활동의 핵심은 헌법이념을 실현하고, 전체 법령체계 간에 조화를 이루며, 필요한 규제는 최소한으로 함으로써 국민생활에 도움을 주는 좋은 법을 만드는데 있다.
오늘날 국가기능의 확대와 사회의 전문화․다양화에 따라 사회 전반의 다양한 분야에 걸쳐 많은 입법이 이루어지고 있다. 그 결과 지나친 규제입법이 만들어짐으로써 국민생활을 불편하게 하고 기업의 활동을 저해시키는 사례가 자주 발생하고 있다. 입법이 원래 의도한 효과를 달성하지 못하는 일이 발생하고, 입법자가 당초에 예상했지 못했던 부작용이 생기기도 하며, 국가에 과도한 재정적 부담을 초래하는 경우도 있다. 이처럼 입법의 홍수, 졸속입법 등으로 인해 입법의 효과성․수용성․규범성이 떨어져 입법의 위기현상이 나타나고 있다.
이런 현상을 극복하고 입법이 미치는 다양한 영향을 분석․평가하여 입법의 효율성과 경제성을 도모하고 입법 환경의 변화에 상응하는 입법 활동을 위하여 선진 각국에서 도입하고 있는 제도가 입법영향평가제도이다.
입법영향평가제도의 목적은 좋은 법을 만들어 입법의 질을 향상시킴으로써 입법의 효율성을 높여 국민의 권익을 보호하고 국가경쟁력을 확보하는 데 있다. 질적으로 우수한 입법이란 무엇보다도 입법목적을 효율적으로 달성할 수 있어야 하고, 법체계에 맞아야 하며, 규제를 필요한 한도 내에서 최소한으로 하여 국민생활을 불편하게 하지 않아야 하며, 내용을 국민들이 알기 쉽고 이해할 수 있게 법을 만드는 것을 말한다. 최근에는 신공공관리론의 확산과 함께 행정개혁프로그램이 본격화되면서 입법의 효과에 대한 평가를 강조하는 효과지향적 입법에 대한 요청이 많아지고 있다.
독일․프랑스․스위스 등 유럽 각국에서는 입법영향평가제도를 시행하고 있고, 미국 등 영미법계 국가에서는 규제영향분석제도를 시행하는 등 다수 국가에서 나라마다 그 여건에 맞는 입법관련 평가제도를 도입하여 시행하고 있다. 입법영향평가제도나 규제영향분석제도를 시행하고 있는 각 나라의 도입배경과 운영현황을 분석해 봄으로써 앞으로 우리나라에서 입법영향평가제도를 도입하는 경우 참고해야할 시사점을 도출해 낼 수 있다.
현재 우리나라에서도 규제영향분석․법안비용추계․부패영향평가․성별영향평가 등 입법과 관련되는 평가제도를 도입하여 시행하고 있다. 그러나 이러한 평가제도는 특정 분야에 한정된 평가로서 소관 부처에서 독립적으로 수행하고 있어 평가제도 간에 연계성이 떨어지고 전문가의 부족, 평가기법의 미비, 전담 조직의 미확보 등으로 제도의 취지에 맞게 실질적으로 운영되지 못하고 있는 문제가 있다.
우리나라에서도 좋은 법을 만들어 입법의 효과성․수용성을 높이기 위해 입법영향평가제도의 체계적인 도입이 필요하다. 입법영향평가제도의 도입은 법제개혁과 행정개혁의 가장 핵심이 될 중요한 분야이다.
입법영향평가제도를 도입하더라도 이를 제도로서 정착시키는 데는 상당한 기간을 필요로 한다. 독일 등 유럽 각국도 지난 10년간 시범실시, 문제점의 보완 등의 과정을 거치며 제도의 정착을 위하여 노력해 왔으나, 그 과정에서 평가기법의 미비 등으로 평가가 형식적으로 수행되고 행정 부담만 가중시키는 등의 문제점을 겪어 왔다. 우리나라에는 아직 입법영향평가제도가 전반적으로 도입되지는 않았지만 규제영향분석등 유사한 기능을 하는 평가제도가 이미 도입되어 있고, 인권영향평가, 저출산․고령화 영향평가 등 다양한 영향평가의 도입 필요성을 검토하거나 제도화하기 위한 노력을 하고 있어 앞으로도 개별적 평가제도가 더 도입될 전망이다.
입법영향평가제도의 성공적인 도입과 운영을 위하여는 전문인력의 양성과 전담조직의 확보, 필요한 예산의 확보, 과학적․객관적․효율적인 평가방법 및 평가기준의 연구․개발 등 여건의 조성이 전제가 되어야 한다. 입법영향평가제도는 순기능 이외에 행정부담의 증가, 잘못된 입법에 대한 정당성 부여 우려 등 역기능도 가지고 있다. 입법영향평가제도를 시행할 수 있는 여건의 충분한 조성없이 이를 도입하는 경우 평가제도가 형식적으로 운영되고, 입법과정에 또 하나의 절차만 추가하여 입법을 지연시키고 입법비용만 추가되는 부작용을 초래할 것이다. 입법영향평가제도를 도입함에 있어서는 그 역기능과 부작용을 최소화하고 순기능을 최대화하기 위하여 철저한 연구와 준비가 선행되어야 한다.
이 논문에서는 우리나라에 입법영향평가제도를 도입하는 방안으로서 단계적 도입방안을 제안하고 있다. 입법영향평가제도를 시행하고 있는 외국의 사례에서도 보듯이 입법영향평가는 완성된 제도가 아니며 각 나라의 여건에 맞추어 여전히 진화하고 있는 제도이다. 우리나라도 여건의 미비와 도입필요성에 대한 인식의 결여로 상당기간 내에는 종합적이고 체계적인 입법영향평가제도를 도입하는 것은 현실적으로 어렵다고 생각된다. 도입 여건의 충분한 조성과 예상되는 문제점 등을 잘 검토하여 우리의 입법현실과 여건의 조성에 맞추어 단계적으로 도입해야 성공할 수 있을 것이다.
단계적 도입방안으로서 현재 시행하고 있는 규제영향분석 등 각종 입법관련 평가제도를 존치하면서 형식적인 운영이 아닌 실질적인 운영이 되도록 그 미비점을 보완하고, 전문가 육성, 평가기법 연구․개발, 평가관련 조직과 인력의 확보 등을 해나감으로써 현행 평가제도의 내실화와 실질화를 확보하는 것이 중요하다.
현재 입법초안 작성단계에서 법적․규범적 평가가 이루어지고 있지 않은 점을 감안하여 개별 입법영향평가의 하나로 ‘법적영향평가제도’를 새로 도입함으로써 정책수립 및 초안 작성단계에서부터 법적․규범적 부분에 대한 입법영향평가를 행하도록 해야 한다. 이렇게 함으로써 입법초안이 마련된 이후의 입법과정에서 발생하는 각종 문제점과 논쟁을 사전에 예방하여 입법의 효율성을 높일 수 있을 것이다.
개별적인 입법관련 영향평가제도를 당분간 계속 시행하면서 평가 전문가와 전담조직의 확보, 과학적 평가기법의 개발 등 제도를 실질적으로 운영할 수 있는 여건을 충분히 구축함으로써 종합적인 입법영향평가제도를 도입하여 시행할 수 기반과 여건을 조성해 나가야 한다. 앞으로 도입여건이 성숙되면 현재 소관 부처별로 시행하고 있는 개별 입법영향평가제도를 하나의 평가제도로 통합하여 종합적․체계적인 ‘통합입법영향평가제도’를 도입하여 시행하여야 한다.
입법영향평가제도를 도입하는 경우 제도의 총괄기관으로는 우리나라 입법정책수립과 입법계획을 총괄하고 있고 법령심사업무를 관장하고 있는 법제처가 맡도록 하는 것이 가장 효율적일 것이다.
우리나라 입법여건상 통합입법영향평가제도가 도입되어 시행되기 까지는 상당한 시일이 소요될 것으로 예상되지만 좋은 법을 만들어 국민권익의 보호와 국가경쟁력의 강화를 도모하고 법률문화의 향상에 기여하도록 하기 위해서는 앞으로 반드시 도입하여 시행해야 할 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This paper is to study on the Legislative Impact Evaluation which is widely dicussed topic and to suggest an idea to introduce Integrated Legislative Impact Evaluation in Korea.
Laws and regulations are important methods for implementing national policies. Due to the growing demand of legislation in the modern nations, the number of statutes has been rapidly increased. As a consequence of the surplus of statutes, the efficiency and effectiveness of laws and regulations have been weakened, so that the purpose of legislation has not been attained, and the side effects which legislators did not expect at bill drafting step have occurred, which lead the crisis of legislation or the failure of legislation.
In order to prevent the crisis or the failure of legislation and to make good laws which citizens can comply, it is necessary to introduce a system of Legislative Impact Evaluation which analyzes and evaluates the comprehensive impact of the legislation scientifically and objectively through the whole process of legislation.
The Legislative Impact Evaluation system was already introduced in 1990's in European countries such as Germany, France and Switzerland. In Korea, legislative impact evaluation systems including the Regulatory Impact Analysis, Cost Estimates for Bills, Gender Impact Assessment, Corruption Impact Assessment have been introduced and enforced individually by the competent ministries.
These systems have some serious problems. First, the standards of evaluation are overlapped. Second, it is hard to find the interrelations between these evaluation systems. Third, legislative process is delayed due to the complexity of these systems. Fourth, the burden of legislation and the cost of evaluation by the competent ministries are increased, and the standards of evaluation and its method are not developed comprehensively and fully. It is also very difficult to obtain objectivity and expertise for implementing these evaluation systems properly.
It is necessary to introduce proper evaluation impact system which measures and analyzes the effectiveness and side effect of the current laws objectively and scientifically. Integrated Legislative Impact Evaluation System should be institutionalized for the effectiveness of laws and regulations, thus improving the quality of legislation and strenthening national competitiveness. The objectivity and expertise of the legislation can be enhanced by the Integrated Legislative Impact Evaluation System.
In order to successfully institutionalize the Integrated Legislative Impact Evaluation System in Korea, there are a lot of matters to prepare such as fostering experts and professional research institutes related to the legislative impact evaluation and establishing government organizations for dealing and managing this system and preparing the practical instructions and guidelines for conducting the legislative impact evaluation.
The practical instructions and guidelines of the legislative impact evaluation should be prepared for the effective operation of Legislative Impact Evaluation. It helps the relevant government officers and the citizens to understand the overall contents regarding the Legislative Impact Evaluation. It also support to stabilize the system, and generalize theories and practices concerning the system.
It is necessary to introduce Legislative Impact Evaluation System gradually by preparing professional manpower required for the impact evaluation, development of evaluation criteria and methods. The consensus on the necessity of introducing the Legislative Impact Evaluation system must be built among government officials, legislators and citizens altogether.
For this purpose I suggest that the Legal Impact Evaluation be introduced as the first step to analyze legal impact at the stage of policy making and bill drafting before the Integrated Legislative Impact Evaluation is institutionalized in Korea. Through conducting the Legal Impact Evaluation on major laws and regulations, knowledge and experience on the Legislative Impact Evaluation must be accumulated and the problems must be supplemented or solved. After implementing the Legal Impact Evaluation and other Assessment methods for some time necessary, the Integrated Legislative Impact Evaluation system must be introduced for the establishment of effective legislative process in order to make good laws.
In conclusion, the government should prepare for the introduction of the Integrated Legislative Impact Evaluation system recognizing the necessity of making good laws. By institutionalizing this system the protection of civil rights and national competitiveness will be enhanced.

목차 (Table of Contents)

• 국문초록 1
• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 목적 1
• 제2절 연구의 범위와 방법 3
• 제2장 입법영향평가에 관한 일반적 고찰 9
• 제1절 의 의 9
• Ⅰ. 개 념 9
• Ⅱ. 다른 평가제도와의 구별 16
• 제2절 기능 및 한계 18
• Ⅰ. 목적 및 기능 18
• Ⅱ. 한 계 22
• 제3절 종 류 23
• Ⅰ. 평가시점에 따른 분류 23
• Ⅱ. 평가범위에 따른 분류 33
• 제4절 입법영향평가의 방법론 34
• 제3장 외국 입법영향평가제도의 고찰 39
• 제1절 서 언 39
• 제2절 유럽연합의 영향평가제도 40
• Ⅰ. 의의 및 법적 근거 40
• Ⅱ. 도입배경과 과정 44
• Ⅲ. 평가대상 48
• Ⅳ. 평가지침 및 평가절차 48
• Ⅴ. 영향평가기관 50
• 제3절 프랑스의 입법영향평가제도 50
• Ⅰ. 의의 및 법적 근거 50
• Ⅱ. 도입배경과 과정 52
• Ⅲ. 평가대상 및 평가항목 59
• Ⅳ. 평가지침 및 평가절차 60
• 제4절 독일의 입법영향평가제도 62
• Ⅰ. 의의 및 법적 근거 62
• Ⅱ. 도입배경과 과정 64
• Ⅲ. 평가대상 66
• Ⅳ. 평가의 종류와 내용 66
• Ⅴ. 평가지침 및 평가절차 67
• Ⅵ. 평가기관 70
• 제5절 스위스의 입법영향평가제도 71
• Ⅰ. 의의 및 법적 근거 71
• Ⅱ. 도입배경과 과정 73
• Ⅲ. 평가대상 및 평가항목 76
• Ⅳ. 평가지침 및 평가기관 77
• 제6절 오스트리아의 입법영향평가제도 78
• Ⅰ. 의의 및 법적 근거 78
• Ⅱ. 도입배경과 과정 81
• Ⅲ. 평가대상 및 평가항목 83
• Ⅳ. 담당기관 및 절차 83
• 제7절 미국의 규제영향분석제도 84
• Ⅰ. 의의 및 법적 근거 84
• Ⅱ. 도입배경과 과정 88
• Ⅲ. 평가대상 및 평가항목 93
• Ⅳ. 평가기관 94
• Ⅴ. 평가지침 및 평가절차 96
• 제8절 일본의 정책평가제도 98
• Ⅰ. 의의 및 법적 근거 98
• Ⅱ. 도입배경과 과정 100
• Ⅲ. 평가대상 및 평가항목 101
• Ⅳ. 담당기관 및 절차 103
• Ⅴ. 문제점 및 과제 104
• Ⅵ. 입법영향평가와의 비교 104
• 제9절 외국의 입법영향평가제도의 동향 및 시사점 106
• Ⅰ. 종합적 비교고찰 106
• Ⅱ. 입법영향평가제도의 형식화 108
• Ⅲ. 행정적․예산적 부담의 증가 110
• Ⅳ. 여건조성의 중요성 110
• Ⅴ. 단계적 도입의 필요성 111
• 제4장 현행 입법영향평가 관련제도의 분석 및 문제점 113
• 제1절 서 언 113
• 제2절 규제영향분석 114
• Ⅰ. 의의 및 법적 근거 114
• Ⅱ. 목적 및 기능 116
• Ⅲ. 대 상 118
• Ⅳ. 규제영향분석기관 119
• Ⅴ. 절 차 121
• Ⅵ. 규제영향분석업무지침 125
• Ⅶ. 분석항목 및 분석요소 127
• Ⅷ. 문제점 및 개선과제 134
• Ⅸ. 입법영향평가와의 관계 139
• 제3절 법안비용추계 141
• Ⅰ. 의의 및 법적 근거 141
• Ⅱ. 기 능 143
• Ⅲ. 대 상 144
• Ⅳ. 비용편익분석과의 구별 145
• Ⅴ. 입법영향평가와의 관계 147
• Ⅵ. 비용추계서 작성 148
• 제4절 성별영향평가 150
• Ⅰ. 의의 및 법적 근거 150
• Ⅱ. 기 능 151
• Ⅲ. 평가대상 152
• Ⅳ. 평가주체 153
• Ⅴ. 평가지표 및 평가절차 153
• Ⅵ. 입법영향평가와의 관계 156
• 제5절 부패영향평가 158
• Ⅰ. 의의 및 법적 근거 158
• Ⅱ. 기 능 159
• Ⅲ. 평가주체와 평가대상 159
• Ⅳ. 평가지침과 평가기준 160
• Ⅳ. 평가절차와 방법 163
• Ⅵ. 입법영향평가와의 관계 165
• 제6절 문제점 및 시사점 167
• 제5장 입법영향평가의 제도화방안 171
• 제1절 제도화의 필요성 171
• 제2절 입법영향평가제도의 도입방안 174
• Ⅰ. 단계적 도입방안 176
• Ⅱ. 전면적 도입방안 177
• Ⅲ. 소 결 179
• 제3절 단계적 도입방안:법적영향평가제도의 도입 181
• Ⅰ. 의 의 181
• Ⅱ. 평가추진체계 187
• Ⅲ. 평가대상 191
• Ⅳ. 평가시기: 사전평가 193
• Ⅴ. 평가지침 193
• Ⅵ. 평가기준 및 평가요소 196
• Ⅶ. 평가결과의 관리 및 활용 205
• Ⅷ. 제도화를 위한 여건조성 207
• 제4절 통합입법영향평가제도의 도입 213
• Ⅰ. 의 의 213
• Ⅱ. 평가추진체계 216
• Ⅲ. 평가대상 228
• Ⅳ. 평가의 종류 231
• Ⅴ. 평가지침 232
• Ⅵ. 평가기준 및 평가요소 236
• Ⅶ. 평가결과의 효력 및 관리 242
• Ⅷ. 제도화를 위한 여건조성 246
• 제6장 결 론 257
• 참고문헌 261
• Abstract 283