한국 정당의 국민참여경선 실태와 이론 연구

국문 초록 (Abstract)

국민참여경선제는 한국 정당의 선거 및 정치과정에 있어서 참여민주주의의 실현과 확대 그리고 정당민주주의의 강화를 위한 충분조건은 아니나, 적어도 필요조건이라 할 수 있겠다. 한국 정당정치에서 참여민주주의와 당내민주주의 확대와 강화를 위한 방편으로 국민참여경선제가 도입되었으며, 그것의 제대로 된 정착과 고도화를 위한 논의들이 정치학계와 법학계에 이르기까지 활발하게 진행되고 있기 때문이다. 그동안 한국 정당사에서 국민참여경선제 실시 등 후보자공천시스템의 변화는 외형적으로 정당민주화를 꾀하는 듯 했지만, 실질적으로는 정당지배 내지 사당화를 향한 고삐와 끈을 놓지 않으려는 권력적 의지가 한국 정치의 도약을 차단하여 왔다. 2016년 20대 총선에까지 이어지고 있는 비민주적 후보자공천과정은 그것이 선거이전에 밖으로 드러나지 않고 선거 결과에 대체로 반영되기 때문에 그 심각성은 배가된다할 것이다. 이에 정당공천을 특정 정당의 공직선거후보자 추천에 그치는 것이 아니고 그 자체가 국가 선거의 일부로 규정하여 일반선거 원칙을 엄격히 규정할 수 있다면, 국민참여경선제가 보편화되어 후보선출방식의 개방화와 민주화에 크게 기여할 수 있을 것이며, 이는 한국 정당정치에서 참여민주주의와 당내민주주의 강화를 견인하게 될 것이다. 이것이 본 연구의 근본적인 문제의식이다.
한국의 정당들은 참여민주주의 실현과 당내민주주의 강화를 위해 공천심사위원회 구성, 국민참여경선제 시행 등 해묵은 하향식 공천제도에서 벗어나 상향식 공천제도를 도입하였다. 특히 2002년 대통령선거에서 새천년민주당은 국민참여경선제를 도입한 뒤 지방선거, 국회의원선거 등 각급 선거에서 상향식 공천제도를 확대하였다. 이러한 국민참여경선제를 기점으로 당원들뿐만 아니라 일반 유권자들도 공직후보자 선출과정에 참여할 수 있는 기회가 열렸다. 이에 본 연구는 참여민주주의 이론과 정당민주주의 이론에 초점을 두고, 한국 정당의 국민참여경선제의 적용 실태를 분석하는 데 그 의의를 두고 있다.
우리나라 국민참여경선제 실태의 연구 범위에 있어서는 본격적으로 국민참여경선제가 도입, 시행되었던 2002년 16대 대통령선거때부터 최근의 2016년 20대 국회의원선거까지 시계열적으로 분석하였다. 대통령선거 및 국회의원선거를 중심으로 우리나라 정당의 국민참여경선제 적용 실태를 분석함에 있어서 이 논문에서는 두 가지 측면에서 접근하였다. 첫째는 참여민주주의 이론적 접근이다. 참여민주주의의 의미와 정당과의 관계를 살펴보고, 참여민주주의의 특징과 정당의 역할 그리고 참여민주주의 실현을 위한 정당의 기능 회복을 강조하였다. 또한 선거제도 및 정당제도 개혁을 통한 참여민주주의의 확대 방안도 함께 제시하였다. 둘째는 정당민주주의 이론적 접근이다. 국민참여경선제와 당내민주주의의 상관성을 먼저 살펴보고, 정당민주주의의 개념과 한국 정당의 당내민주주의 실태를 파악하였다. 이에 대한 시사점을 제공해줄 수 있는 미국과 독일의 정당 및 선거 개혁운동 과정도 조명해 보았다. 특히 미국의 프라이머리(primary)와 오픈 프라이머리의 장단점 분석을 통해 한국의 정치과정에 있어서 ‘완전국민참여경선제’의 한국적 수용과 실질적 실현가능성에 대해 살펴보았다. 끝으로 우리나라 국회의원후보자 공천과정의 문제점을 정당공천시스템 차원에서 분석해 보면서 그 법적ㆍ제도적 개선방안을 모색하였다.
오늘날 ‘정당혐오증’으로까지 발전하고 있는 위기에 처한 우리 정당정치를 살리는 길은 먼저 정당의 공직후보자 추천과정에서부터 시작되어야 한다고 본다. 그리고 정당의 후보자 공천은 단순한 정당의 내부문제가 아니라 그것은 이미 공직선거의 일부에 속하기 때문에 헌법문제라는 점을 인식하여야 할 것이다. 그러므로 국민참여경선제를 통한 당내경선은 정당의 선택사항이 아니라 의무사항으로 전환되어야 할 것이다. 즉 이제는 정당공천 문제를 어설픈 법과 제도의 규제에서 민주주의와 헌법문제로 인식하는 근본적 전환이 필요한 때인 것이다. 우리나라 정당법도 공천을 법률로 엄격히 정하고 벌칙조항까지 규정한다면 공직선거법 만큼이나 잘 지킬 당원이 우리 국민들이라고 본다. 어쩌면 대폭적인 정당 구성원의 물갈이도 수반될 수 있을 것이다. 요컨대 반복되는 비정상적 공천과정을 정상화시키는 것이 개혁공천의 요체이자 제2의 새정치 깃발일 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The open primary(the citizen-participatory election systems) in Korea is at least a necessary condition, though not a sufficient condition for the realization and expansion of participatory democracy and the strengthening of the party democracy in the electoral and political process of the Korean political party. In the political party politics of Korea, the open primary has been accepted as a means of expanding and strengthening participatory democracy and party democracy and it was because the discussions for the settlement and advancement of the open primary are actively proceeding in politics and law.
In the meantime, the changes in the candidate selection system, such as the implementation of the open primary in Korea, seemed to be aimed at democratizing the party outwardly, but in reality, the power to control political parties has blocked the leap of Korean politics. The process of nominating non-democratic candidates to the 20th general election in 2016 will be doubled in terms of severity because it is reflected in election results rather than being revealed before election.
If the candidate selection of a political party is not only limited to the nomination of candidates for elections but is part of the national election, the open primary will be universalized, which will greatly contribute to the openness and democratization of the candidate selection system, and this will lead to the strengthening of participatory democracy and party democracy in Korean party politics. This is the fundamental problem consciousness of this study.
In order to realize participatory democracy and strengthen party democracy, Korean political parties have adopted a bottom-up nomination system, deviating from the top-down nomination system, such as constituting a nomination committee and implementing the open primary. Especially, in the 2002 presidential election, the Millennium Democratic Party accepted the open primary, and expanded the bottom-up nomination system in local elections and general elections. From these the open primary, not only party members but also general voters have the opportunity to participate in the process of electing candidates for public office. Therefore, this study focuses on the theory of participatory democracy and party democracy, and it is meaningful to analyze the application of the open primary for the Korean political party.
In the scope of the study on the actual condition of the open primary of the Korean political party, from the analysis of the election of the 16th President in 2002 to the election of the 20th general election in 2016 were conducted. This study was approached from two aspects of the analysis of the application of the open primary to the Korean political parties, mainly focusing on presidential elections and general elections. The first is the theoretical approach to participatory democracy. This study examined the meaning of participatory democracy and its relationship with political parties, emphasized the characteristics of participatory democracy, the role of political parties, and the restoration of party functions for realizing participatory democracy. It also suggested ways to expand participatory democracy through electoral system and party system reform. The second is the theoretical approach of party democracy. First, we examined the relationship between the open primary and party democracy, and the concept of party democracy and the actual situation of party democracy in the Korean political parties. And also examined the process of political parties and election reform campaigns in the United States and Germany that could provide implications for this. In particular, through analyzing the strengths and weaknesses of the open primary in the United States, examined the Korean acceptance and practical feasibility of the open primary in the political process of Korea. Finally, analyzed the problems of the process of nominating candidates for the general elections, and sought the legal and institutional improvement.
I think that the way to revitalize our party politics in crisis, which is developing into ‘party hate’ today, should be started from the candidate nomination process of political parties first. And it should be recognized that nominating candidates for political parties is not a matter of simple political parties but a constitutional issue because it is already part of the public election. Therefore, it is necessary for intra-party competition through the open primary to be transformed into the obligation, not the autonomy of party. In other words, now is the time when it is necessary to fundamentally change the issue of nominating the party as a problem of democracy and constitution issues. In short, the normalization of the repetitive abnormal nomination process will be the core of the reformed nomination.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구 목적 1
• 제2절 연구 범위와 방법 5
• 제2장 한국 정당의 국민참여경선제 실태 7
• 제1절 국민참여경선제 도입 배경 7
• 1. 민주화 이후 경선제도의 도입 7
• 2. 후보선출방식의 개방화와 민주화 8
• 3. 국민참여경선제의 파급효과 9
• 제2절 국민참여경선제와 당내민주주의의 상관성 10
• 1. 당내민주주의 강화를 위한 미국과 독일의 개혁 운동 10
• 2. 국민참여경선제의 정당성 확보를 위한 입법적 규율화 논의 12
• 제3절 국민참여경선제의 적용 실태 15
• 1. 2002년 16대 대통령선거 15
• 2. 2004년 17대 국회의원선거 18
• 3. 2007년 17대 대통령선거 20
• 4. 2008년 18대 국회의원선거 22
• 5. 2012년 19대 국회의원선거 24
• 6. 2012년 18대 대통령선거 27
• 7. 2016년 20대 국회의원선거 29
• 제3장 국민경선이념으로서 참여민주주의론과 정당 34
• 제1절 참여민주주의의 의미 34
• 1. 민주주의와 국민 참여 34
• 2. 참여민주주의의 개념 35
• 제2절 참여민주주의와 정당과의 관계 37
• 1. 참여민주주의의 특징과 정당의 역할 37
• 2. 참여민주주의 실현을 위한 정당의 기능 회복 39
• 제3절 정당을 통한 참여민주주의 확대 40
• 1. 참여민주주의 확대를 위한 정당의 역할 제고 필요성 40
• 2. 선거제도의 개혁을 통한 참여민주주의 확대 42
• 3. 정당제도의 개혁을 통한 참여민주주의 확대 44
• 제4장 정당민주주의론과 미국의 오픈 프라이머리 48
• 제1절 미국의 프라이머리(Primary) 48
• 1. 프라이머리의 기원 48
• 2. 프라이머리의 유형 51
• 3. 오픈 프라이머리의 장단점 54
• 제2절 정당민주주의와 국회의원후보자 선출 56
• 1. 정당민주주의의 개념 56
• 2. 한국 정당의 당내민주주의의 실태 59
• 3. 국회의원후보자 공천과정의 문제 61
• 제5장 결론 65
• 참고문헌 69
• Abstract 75