지방정부의 문화재정책 네트워크에 관한 연구 : 경기도 연천군 전곡리 선사유적지의 보존 및 활용을 중심으로

국문 초록 (Abstract)

최근 우리나라의 문화재정책에 있어 지방정부의 역할이 증대되고 있다. 문화재정책을 지방정부가 주도하는 상황에서 문화재정책의 활성화는 지역적 요인들에 의해 많이 좌우될 것으로 생각된다. 본 연구에서는 문화재정책에 관한 지역의 정책환경과 지방정부의 문화재정책 네트워크 분석을 통해 이 요인들을 파악하였다.
본 연구의 사례지역은 우리나라에서 문화재정책이 활발히 전개되고 있는 경기도 연천군이며, 정책대상 문화재는 세계적으로 가치를 인정받고 있는 전곡리 선사유적지이다. 연구의 시간적 범위는 2002년부터 2011년까지이며, 사용한 연구방법은 문헌연구, 현장조사, 그리고 심층면접이다.
본 연구에서는 연천군의 문화재정책 네트워크에 영향을 미치는 정책환경을 1)지역의 입지여건, 2)지방정부의 행위를 제약하거나 가능하게 하는 중앙정부의 정책, 3)문화재에 관해 주요 행위자들이 공유하고 있는 인식으로 구성하여 파악하였다. 그리고 이 정책환경이 연천군의 문화재정책 네트워크에 참여하고 있는 행위자들 간의 상호작용에 어떠한 영향을 주고 있는지 살펴보았다.
연천군이 전곡리 선사유적지에 실시한 정책은 1)문화재지정구역 보존정책[토지매입, 유적공원 조성, 박물관 건립], 2)문화재 주변지역 보존정책[역사문화환경 보존지역의 지정 및 관리], 3)문화재와 연계된 개발사업[역사문화촌 조성사업과 한탄강관광지 재개발사업], 4)문화재와 연계된 지역축제[연천전곡리구석기축제]로 구성되어 있다. 연천군이 실시한 네 가지 문화재정책을 각각 본 연구에서 설정한 정책네트워크의 구성요소를 통해 분석하였고, 이들을 종합하여 연천군의 문화재정책 네트워크의 특징을 도출하였다. 본 연구에서 설정한 정책네트워크의 구성요소는 1)행위자들의 구성과 역할, 2)행위자들의 이해관계 및 목적, 3)행위자들 간의 영향력 차이, 4)행위자들 간의 상호작용이다.
문화재정책에 관한 정책환경과 문화재정책 네트워크 분석 결과를 토대로 연천군의 문화재정책 활성화요인에 대해 파악하면 다음과 같다.
첫째, 연천군 문화재정책의 핵심 행위자인 연천군수와 고고학계가 특유의 리더십을 바탕으로 문화재정책을 선도하여 정책의 활성화를 가져올 수 있었다.
둘째, 연천군 문화재정책의 핵심 행위자인 연천군과 고고학계, 그리고 경기도는 자원을 활발히 교환하며, 협력적 상호작용을 지속하였다.
셋째, 연천군 문화재정책의 핵심 행위자들은 문화재의 활용에 대해 적극적인 태도를 보였다.
넷째, 지역내부 행위자들이 연천군의 문화재 활용정책에 적극적으로 참여하였다.
본 연구에서는 연천군의 문화재정책 활성화요인을 통해 다음과 같은 정책적 함의를 찾을 수 있었다.
첫째, 지방정부의 문화재정책은 정책네트워크가 어떻게 구성되어 작동하고 있는가에 따라 크게 달라진다. 따라서 지역 수준에서 문화재정책을 활발히 추진하려면 지방정부는 정책에 참여할 행위자들을 어떻게 구성해야 할지, 정책에 참여하고 있는 행위자들 간의 지속적인 협력을 어떻게 이끌어 낼 수 있을지, 그리고 행위자들 간의 활발한 자원 교환을 어떻게 이끌어 낼 수 있을 지에 대해 우선적으로 고려해야 한다.
둘째, 문화재정책이 추진될 초기에는 정책네트워크가 지방정부와 문화재 전문가집단을 중심으로 구성될 필요가 있다. 우리나라 지방정치는 지방자치단체장 독주체제를 특징으로 하고 있다. 이에 지방자치단체장이 정점에 위치해 있는 지방정부가 문화재정책을 주도하는 것이 정책초기단계에서는 문화재정책을 활성화시키는데 크게 이바지할 수 있다. 아울러 지방정부는 문화재에 관한 전문성을 제공받아야 문화재정책을 활발히 전개할 수 있다. 그러므로 지방정부는 문화재 전문가집단과 정책초기단계에서부터 긴밀한 협력을 구축할 필요가 있다.
셋째, 문화재정책은 정책환경과 정책네트워크의 영향을 많이 받고 있으므로, 중앙정부가 문화재정책을 활성화하려면 우선 해당 지역의 정책환경과 정책네트워크가 어떠한지를 파악하는 절차를 가져야 할 것이다. 그리고 중앙정부는 모든 지역에 획일적인 지원을 할 것이 아니라 문화재정책을 활발히 전개하기에 적합한 정책환경과 정책네트워크를 갖춘 지역을 선별해서 우선적으로 지원해야 할 것이다. 아울러 중앙정부는 지방정부에게 정책환경과 정책네트워크의 개선을 요구해야 할 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The role of the local government has been recently increased in the cultural heritage policy of Korea. In the present situation that the local government takes the initiative, the activation of cultural heritage policy will substantially vary on local factors. This paper identified these factors through the local policy environment related to cultural heritage policy, and also the cultural heritage policy network of the local government.
The analysis region is Yeoncheon-gun, Gyeonggi-do where the cultural heritage policy has been actively implemented in Korea. The cultural heritage addressed in this paper is Jeongok-ri prehistoric site, its value recognized from all over the world. The time scope of research is from 2002 to 2011. The methodology is literature review, field survey and in-depth interview.
This paper identified the policy environment having an impact on the cultural heritage policy network of Yeoncheon-gun through classifying the elements : 1) geographical conditions; 2) policies of central government restricting or enabling the activities of local governments; and 3) awareness shared by major actors related to cultural heritage. Furthermore, it investigated the kinds of impacts these elements of policy environment had on the interaction among actors in the cultural heritage policy network of Yeoncheon-gun.
The policies implemented in Jeongok-ri prehistoric site by Yeoncheon-gun government were : 1) the preservation policy of cultural heritage area (land purchase, formation of heritage park and construction of museum); 2) the conservation policy of the areas around cultural heritage (designation and management of historical and cultural environment conservation area); 3) the developmental projects related to cultural heritage (historical and cultural village formation project and Hantan River tourist attraction redevelopment project); and 4) the local festival related to cultural heritage (Yeoncheon Jeongok-ri Paleolithic Festival). Four cultural heritage policies implemented by Yeoncheon-gun government were analyzed using the composing elements of policy network specified in this paper. Then, the features of the cultural heritage network of Yeoncheon-gun were identified. The composing elements of policy network specified in this paper were : 1) organization and roles of the actors; 2) interests and common purposes of the actors; 3) different influences between the actors; and 4) interactive relations between the actors.
On the basis of the policy environment related to cultural heritage policy and the analysis results on the cultural heritage policy network, the factors activating the cultural heritage policy of Yeoncheon-gun were identified as follows.
Firstly, Yeoncheon-gun governor and archeology circle, the key actors in the cultural heritage policy of Yeoncheon-gun, activated the policy by taking the initiatives in the cultural heritage policy on the basis of their unique leadership.
Secondly, Yeoncheon-gun government, archeology circle and Gyeonggi-do government, the key actors in the cultural heritage policy of Yeoncheon-gun, actively exchanged the resources into keeping the cooperative interaction among them.
Thirdly, the key actors in the cultural heritage policy of Yeoncheon-gun, showed the positive attitude on the application of cultural heritage.
Lastly, the local actors actively participated in the cultural heritage application policy of Yeoncheon-gun.
This paper identified the following policy implications using the factors activating the cultural heritage policy of Yeoncheon-gun.
Firstly, the cultural heritage policy of the local government significantly varies on how policy network is organized and works. Accordingly, for actively implementing the cultural heritage policy on the local level, the local government needs to consider how to organize actors who will participate in the policy, how to induce the continuing cooperation among actors, and how to lead the active exchange of resources among actors.
Secondly, the policy network needs to be organized around the local government and cultural heritage experts at the beginning of cultural heritage policy implementation. The local politics of Korea is characterized by the system led only by the local government head. Thus, the initiative of the local government led by the local government head will significantly contribute to the activation of cultural heritage policy at the beginning of the policy implementation. Furthermore, the local government can actively implement the cultural heritage policy provided that it will receive the professional advice on the cultural heritage. Thus, the local government shall build the close cooperation with the cultural heritage experts from the beginning of the policy implementation.
Lastly, since the cultural heritage policy is significantly influenced by the policy environment and policy network, the central government needs to pass the process to identify the policy environment and policy network of a relevant region to activate the cultural heritage policy. Moreover, the central government shall stop indiscriminate support to all regions, but strictly select the regions with proper polity environment and policy network for active implementation of cultural heritage policy and give these regions the priority of support. Furthermore, the central government needs to request the local governments to improve the policy environment and policy network.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 1
• 제2절 연구의 대상 및 범위 4
• 제3절 연구의 방법 12
• 제2장 문화재정책과 정책네트워크에 관한 이론적 고찰 16
• 제1절 문화재정책 16
• 1. 문화재의 개념 및 종류 16
• 2. 문화재정책의 구성 18
• 제2절 정책네트워크 44
• 1. 정책네트워크의 개념 44
• 2. 정책과정분석과 정책네트워크 47
• 3. 정책환경과 정책네트워크 50
• 4. 정책네트워크의 분석단위 및 구성요소 55
• 5. 정책네트워크의 유형 60
• 6. 문화재정책과 정책네트워크 62
• 제3절 선행연구 검토 및 연구의 분석틀 78
• 1. 문화재정책에 관한 선행연구 검토 78
• 2. 정책네트워크에 관한 선행연구 검토 80
• 3. 연구의 분석틀 83
• 제3장 문화재정책에 관한 연천군의 정책환경 86
• 제1절 입지여건 86
• 제2절 중앙정부의 정책 92
• 제3절 문화재에 관한 인식 101
• 제4절 문화재정책에 관한 연천군의 정책환경 종합평가 109
• 제4장 연천군의 문화재정책 개요 112
• 제1절 문화재지정구역 보존정책 112
• 제2절 문화재 주변지역 보존정책 117
• 제3절 문화재와 연계된 개발사업 121
• 제4절 문화재와 연계된 지역축제 123
• 제5절 연천군의 문화재정책 종합평가 133
• 제5장 연천군의 문화재정책 네트워크 분석 137
• 제1절 문화재지정구역 보존정책 네트워크 분석 137
• 1. 행위자들의 구성과 역할 137
• 2. 행위자들의 이해관계 및 목적 152
• 3. 행위자들 간의 영향력 차이 155
• 4. 행위자들 간의 상호작용 157
• 제2절 문화재 주변지역 보존정책 네트워크 분석 160
• 1. 행위자들의 구성과 역할 160
• 2. 행위자들의 이해관계 및 목적 170
• 3. 행위자들 간의 영향력 차이 172
• 4. 행위자들 간의 상호작용 174
• 제3절 문화재와 연계된 개발사업 네트워크 분석 176
• 1. 행위자들의 구성과 역할 176
• 2. 행위자들의 이해관계 및 목적 190
• 3. 행위자들 간의 영향력 차이 191
• 4. 행위자들 간의 상호작용 193
• 제4절 문화재와 연계된 지역축제 네트워크 분석 196
• 1. 행위자들의 구성과 역할 196
• 2. 행위자들의 이해관계 및 목적 205
• 3. 행위자들 간의 영향력 차이 207
• 4. 행위자들 간의 상호작용 214
• 제5절 연천군의 문화재정책 네트워크 종합평가 217
• 제6장 결론 및 시사점 223
• 제1절 정책적 함의 223
• 제2절 연구의 한계 및 향후과제 228
• 참고문헌 230
• 부록 1: 인터뷰 질문지(연천군) 244
• 부록 2: 축제추진위원회 명부 247
• Abstract 248
• 감사의 글 252