도시재정비촉진계획수립주체의 역할에 관한 연구 : 장위재정비촉진계획 사례를 중심으로

국문 초록 (Abstract)

과거 무질서하게 자연발생적으로 형성되었던 구시가지와 토지구획정리사업으로 만들어졌던 단독주택단지, 급격한 산업화시기에 형성되었던 구시가지들은 시간의 경과에 따라 주택이 노후화되고 주거환경이 악화되었으며, 한편으로 이들 시가지에 대한 체계적인 관리의 미흡으로 도시기반시설이 부족하게 되는 등 누적된 도시문제들이 지속적으로 발생하게 되었다.
노후불량주택의 주거환경을 위해 재개발, 재건축, 도시환경정비사업 등은 지속적으로 시행 되었으며, 2002년부터는 기존의 단편적인 주택의 개량과 이에 따른 기반시설의 부족문제를 해결하기 위한 행정계획으로 뉴타운을 발표하고, 뉴타운 개발기본계획을 수립하여 본격적인 광역적인 도시재생 및 도시정비를 추진하게 되었다. 뉴타운개발기본계획이라는 행정계획에 의한 사업추진에 대한 담보 부재 및 인구감소, 균형개발, 자연환경보전 등의 현상으로 인해 특별한 경우를 제외하고는 신규택지의 개발의 당위성이 약화되어 도시개발의 패러다임이 신시가지 택지개발에서 기성시가지 도시재생으로 바뀌었으며, 개발정비에 대한 체계적인 관리의 필요성이 공감되어 2006년 도시재정비촉진을 위한 특별법을 제정하였다.
서울시 뉴타운계획은 계획초기부터 기존의 재개발방식의 문제점을 극복하기 위해 MA위원회 제도를 도입하고, 총괄계획가 제도로 법제화하면서 노후불량주거지 생활권계획의 새로운 패러다임을 제시하게 되었으나, 지난 10년간 추진된 뉴타운사업의 MA위원회 제도가 총괄계획가 제도 즉, MP제도로 변화하는 과정에서 3차뉴타운에서 계획수립주체의 역할에 대한 분석과 연구는 없었다.
본 논문에서는 3차 뉴타운이 시범뉴타운과 2차뉴타운 계획이 완료된 이후에 계획이 수립되었다는 점을 고려하여 1, 2차 뉴타운사업계획 수립 주체의 역할과 도시재정비촉진을 위한 특별법 제정 이후 3차 뉴타운사업 중 장위뉴타운지구에서 도시재정비촉진계획수립 과정에서 총괄계획가의 역할은 무엇이었는지 고찰하고, 계획수립 각 과정에서 계획수립에 주도적 역할을 한 계획수립주체는 누구였고 무엇이었는지를 분석하고, 주민의 적극적 참여유도 및 의견수렴을 하기 위해 어떤 방안을 활용하였는지를 장위재정비촉진지구 계획수립과정의 회의록을 활용하여 분석하였다.
이를 연구하기 위한 질문으로 첫째, 지난 10년간 계획주체들의 역할은 무엇이었고 둘째, 장위뉴타운에서의 역할은 무엇이었으며 셋째, 이러한 역할이 향후 도시 관련 계획수립에 어떻게 발전 가능할지 등의 연구 질문을 기초로 하여
첫째, 3차뉴타운 지구중 하나인 장위뉴타운의 재정비촉진계획 결정과정에서의 촉진계획 수립주체의 역할을 재정비촉진계획 수립과정 쟁점사안별로 기록화하여 3차뉴타운의 실증적 사례로 제시하고
둘째, 시범뉴타운, 2차 뉴타운 및 3차뉴타운에서 적용하였던 MA/MP제도의 팀 구성과 현황 및 양상의 변화를 분석하며
셋째, MA/MP 특성 및 계획수립주체간 의견수렴 과정에서의 역할을 고찰하고
넷째, MP의 역할 및 권한을 시작단계, 한계단계, 그리고 마지막으로 법제화단계 등으로 나누어 고찰함으로서
향후 주거지종합관리계획, 쉬프트 또는 기준용적률 상향 등 밀도관리계획 등 뉴타운과 같은 유사 계획 진행시 종합 도시 관리 계획기법에 MP제도를 도입하여 발전시켜 킬 수 있도록 실증적 참고자료로서 활용할 수 기반을 조성하고자 한다.
연구결과 장위뉴타운의 재정비촉진계획 수립과정에서 첫째, MP의 권한행사에는 여러 가지 제약이 존재하였으며 이로 인해 계획수립에 있어 MP의 독창성 및 지역적 특성을 반영하는데 한계가 있었다. 도시재정비촉진을 위한 특별법에서 규정하고 있는 용도지역의 변경, 층수 및 용적률 상향은 재정비위원회의 심의기준을 준수해야하는 과정에서 제한되었고, 지역적 여건에 부합하지 않는 쓰레기자동집하시설이나 집단에너지의 일괄적용은 서울시의 업무매뉴얼에 의해 획일적으로 적용토록 강제되어 지역적 차별성이 퇴색되었으며, MP의 독창성도 사라지는 결과를 초래하였다.
둘째, 장위재정비촉진계획수립 각 과정에서 주도적 역할을 한 계획주체가 상이하였다. 현황분석과정에서 주민의 계획참여 유도 및 현황분석은 MP가 주도하고 공공과 협력업체가 계획수립을 주도하였고, 계획방향 및 목표설정 과정에서는 MP와 협력업체, 한천로 직선화 등 토지이용계획에서는 재정비위원회, 건축계획 수립에는 모든 계획수립주체, 공원계획에서는 MP와 공공 등이 계획수립에 주도적 역할을 하였다.
셋째, 장위재정비촉진계획을 수립하면서 MP팀은 주민의 적극적 참여를 유도하고, 주민의견을 반영하기 위하여 다양한 방법을 적용하였다. 지역의 현황을 가장 잘 알고 그곳에서 생활하여야 하는 주민의 적극적 참여를 유도할 수 있도록 기존의 설문조사방법 이외에 마을 만들기 사업에서 주로 하는 걸리버맵, 즉 추진위원회 또는 개발준비위원회를 구성한 주민들이 작성하여 민원으로 제출한 개발계획을 수차례 검토하였으며, 현장방문과 방문 시 주민들과 좌담회 등을 통한 의견수렴도 적극적으로 시행하였다.
계획수립주체의 역할을 종합해보면 장위재정비촉진계획 수립과정 계획수립주체는 각각의 역할을 수행하였지만 MP가 그 주도적 역할을 하였다고 할 수 있다.
MP는 1차 시범뉴타운에서는 소극적 자문과 무리한 계획안 요구로 협력사, 자치구 등의 계획수립주체와 갈등의 주체가 되기도 하였으나 2차, 3차뉴타운으로 진행되면서 법적 권한이 부여되면서 촉진계획주체간 의견조정에 적극적으로 개입, 중재 및 협의를 통해 계획을 수립하게 된다.
본 논문에서는 이러한 MP의 법적 권한 부여와 적극적인 역할에도 불구하고 공공은 계획수립 전반에 걸쳐 서울시 업무매뉴얼과 사업추진을 주도하는데 영향력을 행사하였고, 주민들은 사업이익 극대화 추구에만 관심을 나타냈으며, 재정비위원회는 심의기준과 위원회 심의를 통한 MP만이 갖고 있는 차별화된 계획수립을 규제적 역할을 하는 등 재정비촉진계획수립 각 과정에서 계획수립주체의 역할은 무엇이었는지를 고찰할 수 있었다.
따라서, 향후에는 촉진계획 결정과 같은 종합 도시관리계획 수립에 있어서 서울시와 위원회의 실질적 권한을 MP에게 제공하여 지역별 특성을 감안한 계획을 수립할 수 있도록 하고, 계획이후 사업시행단계 뿐만 아니라 사업완료 후 도시관리 단계에서도 MP의 권한 및 책임을 부여하는 제도적 장치를 마련하는 사후관리체계를 구축할 수 있도록 하고, 이와 유사한 주거지종합관리계획 등 종합적인 도시관리계획 수립 시 MP제도를 확대, 도입하여 발전시킨다면 미래형 도시 관리 계획 및 발전에 많은 도움을 줄 수 있을 것으로 기대된다.
주제어 : 도시재정비/촉진계획/주체/역할/서울시/MP/장위/뉴타운/성북구/서울시

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

An old section of a city that was formed spontaneously chaotic, housing complex was created by land readjustment project and an old section of city was made in industrialization are aging housing and deteriorating living environment. On the other hand, urban problems such as running out of urban infrastructures were ongoing because of insufficient systemic management of urban areas.
Redevelopment, renovation and urban environment improving projects have been continuously conducted for residential environment of the deteriorated Housing. Since 2002, New-town has been announced as an administrative plan to improve existing fragmentary houses and solve the problem of lack of infrastructure. The government has set up New-town development planning and promoted broad-based urban regeneration and urban development. As the justification of new site development is weakened, paradigm of urban development in New-town housing development replaced new land development with urban rehabilitation except in special cases such as phenomena like absence of a collateral and declining population, a balanced development and environmental conservation by government planning, Newtown planning process. Government has enacted special laws for accelerating urban renewal in 2006 because of necessity of systematic management for development and maintenance.
Seoul's New-town project introduced MA committee system to overcome the issues of the existing redevelop plan from the beginning. As a design method was enacted, Seoul's New-town project suggested a new paradigm about deteriorated residential area. But there was no analysis and research on the role of planning agent in the process of change, which the MA program of propelled new town project over the past decade turn into MP system.
In this paper, study the role of principal on 1st and 2nd new town planning considering that third new town established plan after model town and second new town were completed and role of the MA in process of redevelopment promotion in Jang-wi New-town district. Analysis who and what is the planning principal in each of planning process, research what measure apply in order to motivate active residents participation and gather the opinions by using the proceedings of planning process on Jang-wi redevelopment promotion area.
As the question to study, first, what the role of planning principal was in the past 10 years. Second, what its role was in Jang-wi New-town. Third, it is based on the research questions how such that roles develop planning for future urban.
In a redevelopment promotion planning decision of jang-wi New- town, one of the third New-town, first, record the role of promoting planning agent in each issue of the redevelopment promotion plan and present as empirical examples.
Second, analysis the situations and changable aspects, organization of MA/MP's system that applied model New-town, second New-town and third New-town.
Third, consider the characteristics of MA/MP and roles in process of collecting opinions among planning principals.
Fourth, consider the role of MP and rights by dividing the beginning, the limit level and legislative level.
It can be used as an resources to introduce and develop a comprehensive urban management planning as well as MP system when a similar plan like a New-town of future residential comprehensive management plan, shift or raising existing floor area ratio proceeds.
Resulting from research, in the planing process of redevelopment of Jang-wi New-town, first, there were several restrictions about rights of MP so there was limited to reflect a creativity and local characteristics of MP. Changing of zoning, floors and raising floor area ratio are limited in the process of complying with standards of reorganization committee. An auto waste facilities which do not conform to local conditions and applying district energy were forced by Seoul's business manual. As a result, local distinction was tarnished as well as MP had resulted in the disappearance of creativity.
Second, a planning subject was different in each process of Jang-wi redevelopment promotion planning. In analysis on the state, encouraging participation of residents and an analysis of state were led by MP and a planning was led by a public institution and partners. In the process of planning and goal-setting, MP and partners play a leading role and in a land use plan reorganization committee paly a leading role. In a planning establishment all of planning principal paly a leading role as well as MP and a public institution play a leading role in a park plan.
Third, as Jang-wi redevelopment promotion plan was established, MP tried to lead the residents to voluntarily participate and applied various ways in order to reflect opinions of residents. A development projects that residents wrote as a complaint were reviewed several times to encourage them who familiar with the status of region and had to live to participate in. When residents visit, MP actively gathers various opinions through a discussion meeting.
To sum role of planing subjects, planning subjects carried out the respective roles in Jang-wi redevelopment promotion plan, but MP had a leading roles.
MP was often in confliction with planning subjects such as an agent and autonomous region for passive advisory and requirements of unreasonable proposal on first model New-town. But as second New-town and third New-town were proceeded and it had legal rights, MP worked out plans through intervention, mediation, and consultation about adjustments among promotion planning subjects.
In this paper, a public institution had great influence with a Seoul's business manual and carried forward a business in spite of a legal rights and active roles. The people were interested in only business to maximize business profit. Reorganization committee restricted differentiated planning which only MP had through a standard and committee stage. It considered what the role of planning subjects is in each process of redevelopment promotion plan.
Therefore, MP will be given actual authority of Seoul metropolitan government and the commission so that it can be possible to work out a plan considering regional characteristics. It can build managements that will be given authority of MP and responsibility when a project starts to perform after planning as well as books are managed after completing project. If MP system is introduced and developed, it would help future urban management planning and development when a comprehensive urban management plan like a residential comprehensive plan is established.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제 1절 연구의 배경과 목적 1
• 1. 연구의 배경 1
• 2. 연구의 목적 3
• 제 2절 연구의 범위와 방법 5
• 1. 연구의 범위 5
• 2. 연구의 방법 6
• 제2장 이론적 고찰 및 선행연구 검토 9
• 제 1절 이론적 고찰 9
• 1. 계획이론의 변화 9
• 1) 계획이론의 개념 9
• 2) 계획이론의 변화 10
• 2. 재정비촉진사업에서의 계획이론 15
• 1) 재정비촉진사업의 개념 및 배경 15
• 2) 재정비촉진사업의 제도 17
• 3) 재정비촉진사업과 재개발사업의 비교 24
• 4) 재정비촉진사업과 뉴타운사업의 비교 28
• 3. MP제도의 변천과정 31
• 제 2절 선행연구 검토 33
• 1. 도시재정비촉진계획에 관한 연구 33
• 2. 계획이론 및 주체에 관한 연구 35
• 제3장 재정비촉진계획 수립주체의 역할변화 40
• 제 1절 총괄계획가 팀 구성 및 양상의 변화 40
• 1. 총괄계획가 제도의 도입 및 팀 구성 변화 40
• 1) 총괄계획가 제도의 도입 40
• 2) 시범뉴타운 ․ 2차뉴타운 ․ MA위원회의 구성 41
• 3) 3차뉴타운 MP팀 구성의 변화 46
• 2. MA, MP 팀 구성 및 양상의 변화 48
• 제 2절 계획수립주체간 의견수렴 과정에서의 총괄계획가의 역할변화 50
• 1. 시범뉴타운에서 MA위원회의 특성 및 역할 50
• 1) 왕십리뉴타운 50
• 2) 길음뉴타운 52
• 3) 은평뉴타운 56
• 2. 전농답십리뉴타운(2차)의 총괄MA의 특성 및 의견수렴
• 과정에서의 역할 59
• 3. 장위뉴타운(3차)의 재정비촉진계획 수립과정에서 총괄MP의 역할 61
• 제 3절 계획가의 역할 및 권한의 변화 65
• 1. 시범뉴타운 MA의 역할 및 권한의 시작 65
• 2. 2차뉴타운 MA팀의 역할 및 권한의 한계 67
• 3. 3차뉴타운 총괄계획가(MA)의 역할 및 권한의 법제화 68
• 제4장 장위재정비촉진계획 수립과정에서 계획수립주체의 역할 71
• 제 1절 현황분석 등을 통한 과업 착수과정 71
• 1. 계획수립 착수과정 71
• 2. 현장조사를 통한 개발여건 분석과정 72
• 3. 소 결 74
• 제 2절 계획의 기본방향 및 목표 설정과정 75
• 1. 계획의 기본방향 및 목표설정을 위한 MP회의 설문조사 협의과정 75
• 2. 설문조사 결과를 기초로 한 계획의 기본방향 및 계획지표 설정 77
• 3. 소 결 80
• 제 3절 토지이용에 관한 계획 수립 과정 81
• 1. 토지이용계획수립을 위한 MP회의와 다양한 의견 수렴 81
• 2. 토지이용계획의 수립 82
• 3. 소 결 88
• 제 4절 건축계획 수립 과정 90
• 1. 건축계획 수립을 위한 MP회의 과정 90
• 2. 건축계획의 수립 93
• 3. 소 결 96
• 제 5절 공원 ․ 녹지 계획수립을 위한 MP회의 과정 97
• 1. 공원 ․ 녹지 계획수립을 위한 MP회의 과정 97
• 2. 공원 ․ 녹지 계획의 수립 102
• 3. 소 결 104
• 제5장 결론 105
• 1. 요약 및 결론 105
• 2. 연구의 한계 및 향후 과제 108
• 참고문헌 110
• Abstract 115