정비사업의 사업시행과정에서 참여주체의 역할 분석 연구

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Recently, interests in the renewal of the old section of a city increased. In this regard, the purpose of this study was to examine stakeholders' roles in the enforcement procedure of renewal and then present their core roles from the aspect of renewal-related issues.
With rapid industrialization and economic growth and accompanied urbanization, domestic cities have increased its size and therefore its run-down space has inevitably presented the risk of damage by heavy rain and fire. In addition, at the site of which residential environment is vulnerable, slum phenomena have occurred, thus presenting unbalanced development between old and new sections of a city.
However, interests in the restoration and activation of the old section of a city have increased recently and the government has also taken political action for it. Domestic renewal has been carried out from physical aspects so far, thus enlarging the border of a city thoughtlessly and creating inefficient spaces. In addition, corruption has occurred in numerous stakeholders and systematic improvement has been unsatisfactory. Therefore, "the Urban and Residential Environment Renewal Law" was revised in an overall manner in 2003, thus integrating renewal-related laws which had existed individually.
On the other hand, with the integration of renewal-related laws, the enforcement procedure of renewal from planning to completion have become very complex and each procedure has required its own special knowledge. Since the success or failure of renewal depends on the roles of such stakeholders as residents (association), specialized renewal management entities, designers, constructors and administrative agencies, their roles have become important all the more. But with the increase of stakeholders in renewal, various expediential means have been skillfully employed. Therefore, in this study, the investigator examined the characteristics of renewal and stakeholder systematically in order to analyze the roles of stakeholder. In addition, in order to analyze the roles of stakeholder in the enforcement procedure of renewal, the investigator examined three districts, such as housing reconstruction district, housing redevelopment district and renewal promotion district.
The result of putting the various roles of stakeholder together on the base of actual cases showed that the residential stakeholder (association) was the greatest cooperator and the most interested party for the renewal project. Its role is to provide land and collect agreements for every stage of project. It represents the public interest for individual residents (owners of land and so on) and plays the role of a mediator.
Classified as private business entities, specialized renewal management entities, designers and constructors are agents who work for the residential stakeholder (association)―the main party of renewal. Their main role is to carry out projects with special techniques and they are in charge of the works of constructor, capital lender and designer.
Administrative agencies carry out regulation and supervision according to renewal-related laws and rules and mediate civil complaints generated in the district of renewal project. Its most important role seems to be its authority for a variety of deliberations, permissions and approvals.
In order to examine stakeholder-related issues and core roles, the investigator worked out a questionnaire based on a focus interview with specialists and then carried out a questionnaire survey of various stakeholders, thus examining their core roles.
Based on study findings, the investigator suggests followings:
First, the residential stakeholder (association) is a corporate juridical person organized to improve urban environment and the quality of dwelling circumstance. Therefore, as the main body of renewal, who representing residents, it must systematically establish "the idea competetion and open forum-oriented decision-making" which respects individual residents' intents and systematize "the selection of subcontractors by the electronic vote of absentees and so on", in order not to generate loss for residents. And it must also 'focus not on the mere quantitative supply of housing but on the establishment of specialized characteristic complex based on dwelling welfare systems" in order to satisfy residents' desire for housing.
Second, up to this date, public agencies have ignored stakeholders' standpoints and carried out administrative procedure for form's sake. In the future, "the window for residential participation", which is not biased toward one-sided leading in the improvement of administration, must be established. Public agencies must contribute to "the establishment of administrative guidance for ambiguous sphere of business for which there is no clause in "the Urban and Residential Environment Renewal Law" or which is entrusted in ordinances. Their role for deliberation and coordination through "the establishment of dispute coordination committee in local autonomies" must be limited in such a renewal project in which many interested parties are involved and dispute occurs frequently. Finally, in order for a renewal project to be carried out transparently and fairly, public agencies must actively take "the system of preferential designation in accordance with the implementation of public manager system" into account even in the initial stage of renewal.
Third, in order to "enhance the specialty of specialized renewal manager", specialized renewal management entities must carry out special education for the cultivation of specialized manpower. In addition, to prevent the confusion of complicated enforcement procedures, occurred so far, specialized renewal management entities must "standardize the renewal business by the stages of enforcement" and then reduce trials and errors. Specialized renewal management entities often finance the residential stakeholder (association) in the initial stage of renewal, but they must take all the expenses into account in order for residents not to experience economical loss and then use "the financing method of specialized renewal management entities who issued a financial bond.
Fourth, designers must establish "an enforcement strategy of resident-participation renewal project for the renewal of community" in order for original residents to settle down there. In addition, designers must do their best in "the establishment of prevention system of omission and error for the designation of renewal districts and project enforcement approvals". They must systematically practice "the integrated implementation of design for the prompt permission and approval" in order for renewal not to be prolonged.
Fifth, constructors must take the lead in playing "the role of new technology-based construction and recycled energy use in the renewal project". In addition, they must adopt CM (construction management) to review tender proposals and then insert plain contents into it, thus proving their reliability to residents. When a constructor is designated and a contract for construction is concluded, they must explain to residents about subcontract work and stake work and then induce "the obligatory observance of enforcement regulation of standard contract conclusion" within the scope of generating no loss for both parties.
In conclusion, in this study, the investigator tried to realize a cornerstone-like strategy for the balanced development of districts, the enhancement of positions of concerned parties, and the activation of renewal projects by examining the roles of stakeholder in the implementation of renewal. In order to maximally objectify the roles of stakeholder, the investigator examined case studies and carried out a questionnaire survey. And in order to enhance the use of study findings, the investigator examined its strategy not from the aspect of main bodies of renewal but from the standpoint of socially weak parties.

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 최근 기성시가지에서 정비사업의 관심이 모아짐에 따라 사업시행과정에서 참여주체의 역할을 분석하고, 정비사업의 쟁점을 통한 참여주체의 핵심역할을 제안하기 위하여 시작되었다.

그 동안 우리나라는 급격한 공업화의 추진으로 경제성장에만 급급하여 도시화로 인한 도시가 팽창하였고, 낙후된 도시공간은 수해 및 화재의 재난이 우려 되었다. 또한 주거환경이 열악한 지역을 대상으로 슬럼화가 시작되어 낙후된 공간으로 신도시와 균형 발전을 이루지 못하였다.
최근에 들어 기성시가지를 회복하고 활성화하는 것에 많은 관심이 모아지고 있고 정책적으로도 많은 대응을 하고 있다. 우리나라는 그 동안의 물리적인 측면에서 정비사업을 추진하였고, 이에 무분별한 시가지 확산과 비효율적 공간이 창출, 수많은 참여주체의 비리발생 등 제도적인 부분이 미흡하였다. 따라서 2003년, “도시및주거환경정비법”을 전면 개정하여 개별법으로 분산되었던 정비사업 관련법을 통합 제정하였다.
한편, 정비사업 관련법이 통합되면서 계획수립단계부터 사업완료단계까지의 추진절차는 매우 복잡해졌고 각 시행절차별 전문지식을 요하고 있었다. 이에 사업참여 주체인 주민주체(조합), 정비사업전문관리업체, 설계업체, 건설회사, 공공(행정기관)의 역할에 사업의 성패가 달려있기 때문에 이들의 역할은 더욱이 중요하게 작용되었다. 그리고 정비사업에 참여하는 참여주체가 많아지면서 각종 편법을 이용하여 치밀하게 이루어지고 있었다.
따라서 본 연구에서는 사업참여 주체별 역할을 분석하기 위하여 정비사업의 특징과 참여주체의 제도적 고찰을 하였고, 정비사업의 사업시행과정에서 참여주체별 수행 역할을 분석하기 위하여 주택재건축, 주택재개발, 재정비촉진지구의 3개 구역을 사례 조사하였다.
사례를 통한 사업 참여주체의 역할을 종합해보면 토지등소유자로 구성된 주민주체(조합)는 정비사업의 최대의 조력자이며 최대이해관계자이다. 이들의 역할은 토지를 제공하여 각 사업시행단계별 동의서 징구에 의해 사업은 추진하고 있으며, 개별 주민(토지등소유자)에 대한 공익대표자이고 중재자 역할을 수행하고 있다.
민간기업으로 분류된 정비사업전문관리업체, 설계업체, 건설회사는 사업시행자인 주민주체(조합)의 사업대행자이다. 이들의 역할은 전문성을 갖고 사업을 수행하고 있으며, 정비사업에서의 시공자, 자본대여자, 설계자로서의 업무를 담당하고 역할을 수행하고 있다.
공공기관은 정비사업의 관련법 및 규정에 따라 관리․감독을 수행하며 사업구역에 따라서 발생하는 민원을 중재 한다. 그 중 가장 큰 역할은 각종심의 및 인․허가권자로서의 수행 역할이라고 정리 할 수 있다.
또한 사업 참여주체의 쟁점 및 핵심 역할을 알아보기 위하여, 전문가에게 포커스 인터뷰를 통하여 설문지를 구성하였고, 구성된 설문지 배포하여 사업참여 주체별 핵심 역할을 분석 할 수 있었다.
첫째, 주민주체(조합)는 도시환경을 개선하고 주거환경의 질을 높이기 위한 목적으로 결정된 사단 법인이다. 따라서 주민을 대표하는 사업시행자로서 개별 주민의 의사을 존중하는 “아이디어 콤페 및 공개 토론회에 따른 의사 결정”과 주민의 손실이 발생하기 않도록 “부재자등의 전자투표에 의한 협력업체 선정”을 수립하여야 할 것이며, 원주민이 원하는 주택의 욕구에 충족되도록 “양적 주택공급에서 주거복지시스템의 특화단지 추진”에 노력해야 할 것이다.
둘째, 공공(행정기관)은 그 동안 사업시행자의 의견을 무시된 채 형식적인 행정절차만 이행되어 왔다. 앞으로의 행정개선에 있어 일방주도적이지 않은 “주민참여 창구 마련”되어야 할 것이며, “도시및주거환경정비법”에 조항이 없거나, 조례로 위임된 사항의 “모호한 업무영역의 행정지침 수립 제도 마련”에 이바지해야 할 것이다. 또한 정비사업은 많은 이해관계가 얽혀있어 분쟁이 빈번하게 발생되는 곳에 한해서 “지방자치단체의 분쟁조정위원회 분과 개설”을 하여 심의·조정하는데 역할을 해야 한다. 마지막으로 투명하고 깨끗한 정비사업의 시행을 위하여 사업초기단계에서의 “공공관리자제도 시행에 따른 우선 지정권 제도”을 적극 검토하여야 할 것이다.
셋째, 정비사업전문관리업체는 “정비사업전문관리자의 전문성 제고”하기 위하여 전문인력 양성을 위한 전문교육을 실시하여야하며, 또한 그 동안의 복잡한 추진절차별 혼란 방지를 위하여 “시행단계별 업무의 표준화”를 하여 시행착오를 줄여야 할 것이다. 또한 사업초기 단계에서 정비사업전문관리업체는 주민주체(조합)에 자금을 조달하고 있으나 주민에게 경제적 손실이 발생되지 않도록 모든 비용을 검토하여 “금융 채권을 발행한 정비사업전문관리업체의 자금조달 방법” 으로 이루어져야 할 것이다.
넷째, 설계업체는 원주민이 정착 할 수 있도록 “커뮤니티 재생을 위한 주민참여형 정비사업 추진 방안” 수립하여야 하며, 정비사업의 형태를 이루는 “정비구역지정, 사업시행인가의 누락 및 시행착오 방지 시스템 구축”으로 최선 노력으로 역할을 하여야 한다. 그리고 사업이 장기화가 되지 않도록 “신속한 인․허가를 위한 통합설계 추진”을 마련해야 할 것이다.
다섯째, 건설회사는 “정비사업에서의 신재생에너지, 신기술 공법으로의 역할”에 앞장서야 할 것이며, “입찰제안서 검토를 위한 CM(Construction Management)채택”을 하여 입찰 제안서에 명확한 내용을 삽입하여 주민에게 신뢰를 보여야 할 것이다. 또한 건설회사가 선정되어서 공사계약서를 체결 할 때 도급제 공사와 지분제 공사를 주민에게 설명하고 서로 손실이 되지 않는 선에서 “표준계약서 체결의 강행 규정 의무화”하여 유도하여야 한다.
본 논문에서 시사하는 바는 정비사업의 사업시행과정에서 참여주체의 역할 분석을 통하여 각 주체의 위상을 높이고 정비사업의 활성화를 꾀하여 지역균형이 초석이 되는 방안을 실현시키고자 하였다. 사업 참여 주체의 역할을 최대한 객관화하기 위하여 사례연구 및 설문조사를 하였으며 본 연구의 활용률을 높이기 위해 사업 참여주체의 위주보다는 사회적 약자 입장에서 고려하려 하였다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 1
• 제2절 연구의 범위 및 방법 2
• 1. 연구의 범위 2
• 2. 연구의 방법 3
• 제3절 선행연구의 고찰 5
• 1. 선행연구의 검토 5
• 2. 선행연구와 본연구의 차별성 8
• 제2장 정비사업의 특징과 참여주체의 제도적 고찰 9
• 제1절 정비사업의 개념과 흐름 9
• 1. 정비사업의 개념 9
• 2. 정비사업의 시대적 흐름 11
• 제2절 정비사업의 유형 및 시행 절차 14
• 1. 정비사업의 유형 14
• 2. 정비사업의 시행절차 15
• 제3절 정비사업의 관련법과 참여주체 20
• 1. 정비사업의 절차별 관련법 및 규정 20
• 2. 정비사업의 참여주체 22
• 3. 현행 정비사업 및 절차에 따른 수행 역할 및 참여시기 23
• 제3장 정비사업에서의 참여주체별 수행 역할 분석 25
• 제1절 분석의 틀 및 사례 대상지 선정 25
• 1. 분석의 틀 25
• 2. 사례 대상지 선정 및 설문대상의 선정 27
• 제2절 정비사업 유형별 참여주체의 사례 분석 28
• 1. 주택재건축사례: 부천 중동 주택재건축 정비사업 28
• 2. 주택재개발사례: 왕십리3구역 주택재개발 정비사업 33
• 3. 재정비촉진구역 사례: 소사본11B구역 재정비촉진지구 38
• 제3절 설문조사에 의한 참여주체별 역할 분석 44
• 1. 설문의 구성 및 개요 44
• 2. 설문의 기초통계 46
• 3. 참여주체별 설문 종합 분석 48
• 제4절 수행역할의 종합 및 시사점 59
• 1. 사업 참여주체별 역할의 종합 59
• 2. 사업 참여주체의 역할의 시사점 67
• 제4장 정비사업의 참여주체별 핵심역할의 쟁점과 과제 71
• 제1절 주민주체(조합)의 핵심 역할 71
• 1. 양적 주택공급에서 질적 특화 주택공급 추진 71
• 2. 아이디어 콤페 및 공개토론회에 따른 의사 결정 71
• 3. 부재자등의 전자투표에 의한 협력업체 선정 72
• 제2절 공공(행정기관)의 핵심 역할 74
• 1. 일방 주도적 행정을 탈피한 주민참여 창구 마련 74
• 2. 모호한 업무영역의 행정지침 수립 제도 마련 74
• 3. 지방자치단체의 분쟁조정위원회 분과 개설 75
• 4. 공공관리자제도 시행에 따른 우선 지정권 제도 75
• 제3절 정비사업전문관리업체의 핵심 역할 77
• 1. 정비사업전문관리업자의 전문성 제고를 위한 전문교육 의무화 77
• 2. 시행단계별 업무의 표준화 77
• 3. 금융 채권을 발행한 정비사업전문관리업체의 자금조달 방법 78
• 제4절 설계업체의 핵심 역할 79
• 1. 커뮤니티 재생을 위한 주민참여형 정비사업 추진 방안 79
• 2. 정비구역지정, 사업시행인가의 누락 및 시행착오 방지 시스템 구축 79
• 3. 신속한 인․허가를 위한 통합설계 추진 80
• 제5절 건설회사의 핵심 역할 82
• 1. 정비사업에서의 신재생에너지, 신기술 공법으로의 역할 82
• 2. 입찰제안서 검토를 위한 CM(Construction Management)채택 82
• 3. 표준계약서 체결의 강행 규정 의무화 84
• 제5장 종합 및 결론 85
• 1. 연구결과 요약 및 결론 85
• 2. 연구의 한계 및 연구 과제 86
• 참고문헌 87
• 부록1. 조합용 설문지 89
• 부록2. 공공기관용 설문지 92
• 부록3. 정비사업전문관리업체용 설문지 95
• 부록4. 설계업체용 설문지 98
• 부록5. 건설회사용 설문지 101
• 국문초록 104
• Abstract 107