인․허가의제제도에 관한 공법적 연구

국문 초록 (Abstract)

인․허가의제제도는 여러 법률에 규정된 인․허가를 각각 받는데 소요되는 시간과 비용을 줄이기 위한 목적으로 도입된 제도로서 원스톱행정을 실현하기 위한 대표적인 수단이다. 약 125개의 개별 법률에 인․허가의제제도가 규정되어 있으나, 통일된 인․허가 기준이나 절차 및 판단방식 등에 대해서는 행정법 분야의 기본법이 부재한 이유로 대법원 판례나 여러 학문적 연구를 통하여 입법적 미비사항을 보완하여 운용되었다.
이에 따라, 국민의 혼란을 방지하고 행정의 신뢰성ㆍ효율성을 제고하고, 국민의 권익 보호와 법치주의의 발전에 이바지하기 위하여 2021년 3월 「행정기본법」이 제정되었다. 인․허가의제제도는 「행정기본법」제2절 인․허가의제에서 제24조에서 제26조까지 3개 조문에 걸쳐 규정화되었다. 인․허가의제 제도의 이론과 관련하여 개괄적인 고찰을 하고, 독일의 집중효제도의 소개 및 제도적으로 비교하고, 행정기본법 등 인․허가의제의 주요 문제와 개선방안을 연구하여 보고자 한다.
인·허가의제제도와 집중효제도는 차이점과 함께 공통점도 가지고 있다. 이를테면, 속한 결정을 위하여 계획의 결정단계나 인․허가 등의 단계에서 관할과 여러 가지 절차를 일원화하여 계획확정행정청이나 주된 인․허가관청이 개별법규에서 정하고 있는 다른 행정청의 인․허가권한을 통합하여 행사하게 된다는 점，개별법령에서 정하고 있는 집중 또는 의제되는 인․허가 등의 실체적 요건에 구속된다는 점 등이다. 따라서 우리나라의 인․허가의제제도는 상당한 차이가 있지만 인․허가단계에서 관련 인․허가의 관할과 절차를 일원화하여 집행하는 제도라는 점에서 공통점이 있다.
인·허가의제도의 주요 문제로 첫째, 의제되는 인·허가기관의 협의를 ‘자문’으로 볼 것인지, 또는 ‘동의’로 볼 것인지 논란의 여지가 있다. 둘째, 부분인·허가의제제도를 인정할 것인지 여부에 관한 문제가 있다. 셋째, 인·허가의제제도하에서 주된 인·허가와 관련 인·허가가 모두 있는 경우에 의제되는 관련 인·허가의 중요한 절차가 생략되는 문제가 발생할 수 있다. 이 때, 적법절차의 원칙 위반 문제가 제기될 수 있다. 넷째, 인·허가의제 제도와 관련해서 주된 인·허가에 취소 또는 철회 사유가 있어 이를 취소 또는 철회하는 경우 의제된 인·허가도 당연히 취소 또는 철회되는 것으로 보아야 하는지 문제된다.
이와 관련하여 인·허가의제제도의 개선방안으로, 첫째 의제되는 인·허가의 내용을 명확하게 하기 위해서 주된 인·허가 신청시에 의제되는 인·허가의 내용도 표시하도록 하는 “인·허가 체크리스트 제도”의 도입이 필요하다. 실무상으로 인·허가의제에서 주된 인·허가와 함께 의제되는 인·허가의 리스트도 함께 표시하는 경우도 있으며, 인·허가를 명시적으로 열거하고, 필요한 경우에는 부담 등의 부관을 붙이는 경우도 있다.
둘째, 부분인·허가의제제도를 인정할 실익이 있다. 인·허가의제제도가 원스톱 행정을 통해 민원인의 편의를 위해 만들어진 제도인데, 오히려 인·허가요건을 모두 갖추고, 인·허가 신청서류를 모두 첨부하여 신청하여야 하기 때문에 민원인에게 업무상, 재정상 부담을 줄 수 있고, 혹시라도 인·허가가 거부되는 경우에는 재정적인 손해를 끼칠 경우도 있다.
셋째, 주된 인·허가의 승인이 있으면 이에 따라 의제되는 인·허가의 효력도 발생하고, 의제되는 인·허가의 관련 행정청에서 이러한 사실을 확인하고 관리할 필요성이 있으므로 주된 인·허가 행정기관의 장이 관련 의제되는 인·허가 행정기관의 장에게 통보하도록 하는 명시적인 규정을 두어 ‘협의’의 성질에 관한 논란을 해소할 수 있을 것이다.
이번 행정기본법의 제정은 행정 법학에 있어서 뿐만 아니라 인·허가의제제도에 관하여서도 인·허가의제 법정주의를 확립하고, 법률의 규정에 의해서만 가능하다는 법 원칙을 규정한 부분은 법치주의 원칙에 부합하여 큰 의미가 있다고 볼 수 있다. 그러나, 의제된 인․허가 법률상 각종 의무부과 가능여부, 주된 인․허가가 취소되는 경우 의제되는 인․허가까지 취소된 것으로 볼 것인지와, 의제된 인․허가만을 별도로 취소할 수 있는 것인지, 의제된 인․허가의 위법성이 주된 인․허가에 미치는 영향 등에 대해는 아무런 규정을 두고 있지 않으므로, 이에 대하여는 명시적인 규정을 두거나 적어도 준용규정을 두는 등의 입법적 보완이 필요하다고 하겠다. 특히 의제된 인․허가의 법률상 취소여부에 관해서는 학설과 판례의 입장에 관한 논란이 많으므로 법제에서 의제된 인․허가의 실체를 존재하는 것으로 입법을 보완함으로써 취소대상이 없다는 논란을 해소시키거나, 주된 인․허가로 인하여 의제되는 인․허가가 존재하는 경우 복합처분서 형식에 따라 인․허가를 함으로써 인․허가 대상을 명확하게 보완하여야 할 것이다.
아울러, 이러한 문제들은 행정기본법에 전부 규정하기에는 적절하지 않고, 개별법마다 주된 인․허가와 관련 인․허가의 관계가 서로 상이하기에 개별적인 사안에 따라 판단하여 해결하여야 부분들이 존재한다. 따라서 인·허가의제 관련 행정기본법 규정의 시행 이후에도 여전히 개별 법률에 산재되어 있는 인·허가의제제도의 공통사항 및 세부 절차 등을 체계화함으로써 입법적으로 보완·개선 연구가 필요하다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The legal fiction system of authorization or permission was introduced for
the purpose of reducing the time and cost required to obtain each of the
authorizations and permits stipulated in various laws, and is a representative
means for realizing one-stop administration. About 125 individual laws
stipulate the legal fiction system of authorization or permission, but as for
the unified licensing and permission standards, procedures, and judgment
methods, the basic law in the field of administrative law does not exist. was
supplemented and operated.
Accordingly, the 「General Act on Public Administration」 was enacted in
March 2021 to prevent confusion among the people, enhance the reliability
and efficiency of the administration, protect the rights and interests of the
people, and contribute to the development of the rule of law. The legal
fiction system of authorization or permission was regulated over three
articles from Articles 24 to 26 in Section 2 of the General Act on Public
Administration. This is an overview of the theory of the licensing and
licensing system, an introduction and systematic comparison of Germany's
intensive effect system, and a study on major major issues and improvement
plans for the licensing and licensing agenda such as the General Act on
Public Administration. the legal fiction system of authorization or permission and the centralized
effect system have similarities as well as differences. For example, for the
decision to belong, the jurisdiction and various procedures are unified at the
stage of decision-making of the plan or authorization/permission, etc., so that
the planning-confirming administrative agency or the main
licensing/permission authority integrates the licensing/permission authority of
other administrative agencies as stipulated in individual laws. These factors
include the fact that it is exercised in accordance with individual laws and
regulations, and that it is bound by substantive requirements such as
concentration or proposed authorizations and permits. Therefore, although
there are considerable differences in the licensing system in Korea, they
have one thing in common in that they are a system that unifies the
jurisdiction and procedures of related licenses and permits at the stage of
authorization and permits. As major issues in the legal fiction system of authorization or permission,
first, there is a controversy over whether consultations with the proposed
licensing agencies should be viewed as ‘advise’ or ‘consent’. Second,
there is a question as to whether or not to recognize the partial
authorization/permission system. Third, when there are both main licenses
and related licenses under the legal fiction system of authorization or
permission, there may be a problem in that important procedures for related
licenses and licenses are omitted. In this case, the issue of violation of the
principle of due process may be raised. Fourth, in relation to the proposed
authorization/permission system, if there is a reason for revocation or
withdrawal of the main authorization and permission, it is questionable
whether the proposed authorization and permission should be regarded as
being revoked or revoked. In this regard, as a way to improve the licensing/permission agenda
system, first, in order to clarify the contents of the proposed
authorization/permission, the “licensing/permission checklist system ” needs
to be introduced. In practice, in some cases, the list of proposed approvals
and permits is also displayed along with the main approvals and permits in
the licensing and permission agenda. Second, there is a practical benefit in recognizing the partially legal fiction
system of authorization or permission. The legal fiction system of
authorization or permission is a system created for the convenience of civil
servants through one-stop administration. Rather, it is a business and
financial burden for civil servants because they have to meet all
requirements for authorization and permission and attach all application
documents for authorization and permission. In some cases, if the license or
permission is denied, it may cause financial damage. Third, if there is approval of the main authorization/permission, the
proposed authorization/permission will also take effect. Controversy over the
nature of the 'consultation' could be resolved by placing an explicit
regulation to notify the head of the relevant licensing/permission
administrative agency. This enactment of the General Act on Public Administration is in line with
the rule of law in that it establishes the statutory principle of the legal
fiction system of authorization or permission in administrative law as well as
in the legal fiction system of authorization or permission, and stipulates the
legal principle that it is possible only in accordance with the provisions of
the law. So it can be considered to be of great significance. However,
whether various obligations can be imposed under the proposed authorization
and permission Act, whether the proposed authorization or permission is
considered to be revoked if the main authorization or permission is revoked,
and whether only the proposed authorization and permission can be
separately revoked? Since there are no regulations on the effects of illegality
of approved licenses and permits on the main licenses and permits,
legislative supplementation such as providing explicit regulations or at least
mutatis mutandis regulations is necessary. In particular, as there are many
controversies regarding the position of academic theories and precedents
regarding whether the proposed licenses and permits are revoked under the
Act, it is necessary to resolve the controversy that there is no subject for
revocation by supplementing the legislation with the existence of the actual
entities of the proposed permits and permits in the legislative system. Or, if
there is a proposed authorization/permission due to the main
authorization/permission, the subject of authorization/permission should be
clearly supplemented by granting approval in accordance with the complex
disposition form.
In addition, it is not appropriate to stipulate all of these issues in General
Act on Public Administration, and since the relationship between the main
licenses and permits and the related licenses and permits is different for
each individual law, there are some parts that must be resolved according to
individual cases. Therefore, even after the enforcement of the provisions of
the Basic Administrative Act related to the authorization and permission
agenda, there is a need for legislative supplementation and improvement
research by systematizing the common matters and detailed procedures of
the legal fiction system of authorization or permission that are still scattered
in individual laws.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 1
• 제2절 연구의 범위와 방법 4
• 제2장 인·허가의제제도에 대한 개괄적 고찰 6
• 제1절 인·허가의제와 독일의 집중효제도 6
• Ⅰ. 인·허가의제제도 개요 6
• 1. 인·허가의제제도의 의의 6
• 2. 인·허가의제의 근거 및 대상 9
• Ⅱ. 독일의 집중효제도 개요 10
• 1. 독일의 집중효제도의 의의 10
• 2. 집중효의 정도 12
• 3. 집중효의 절차와 효력 17
• 4. 인ㆍ허가의제와 집중효의 구별 18
• III. 인·허가의제와 독일의 집중효의 비교 20
• 제2절 인·허가요건의 판단 24
• Ⅰ. 인·허가요건의 판단방식 24
• 1. 인·허가요건 24
• 2. 인·허가요건과 관련한 견해 25
• Ⅱ. 재량판단 27
• 1. 재량행위의 의의 27
• 2. 기속행위와 재량행위의 구별 28
• 3. 재량행위의 판단 29
• 제3절 인·허가의제의 절차 32
• Ⅰ. 인·허가의제의 절차의 집중 정도에 관한 논의 32
• Ⅱ. 의제되는 인·허가기관과의 협의 34
• 1. 협의의 의미 34
• 2. 협의 요건의 법적 성격 38
• 제3장 인·허가의제에 관한 행정기본법의 개정 42
• Ⅰ. 인·허가의제의 입법 배경 42
• Ⅱ. 주된 인·허가의 신청 43
• 1. 행정기본법 제24조 제2항 43
• Ⅲ. 관련 인·허가 행정청과의 협의 45
• 1. 인․허가의제제도와 협의 46
• 2. 행정기본법 제24조 제4항 47
• 3. 행정기본법 제24조 제5항 48
• Ⅳ. 인·허가의제의 효과 51
• 1. 행정기본법 제25조 제1항 51
• 2. 인․허가의제의 효과 관련 규정되지 않은 사항 54
• 3. 행정기본법 제25조 제2항 55
• Ⅴ. 의제되는 인·허가의 사후관리 56
• 1. 행정기본법 제26조 제1항 56
• 제4장 인·허가의제제도의 주요 문제와 개선방안 58
• 제1절 관계기관과의 협의 58
• Ⅰ. 관계기관과의 협의의 법적 성질 58
• Ⅱ. 인·허가의제 협의기구 구성 60
• 제2절 주된 인허가처분의 방식 61
• Ⅰ. 인·허가 체크리스트 제도의 도입 61
• Ⅱ. 부분인·허가의제 인정 여부 62
• Ⅲ. 주된 인·허가의 통보 65
• 제3절 의제되는 인·허가 절차의 생략과 적법절차의 원칙 67
• 제4절 주된 인·허가의 취소 및 의제된 인·허가의 취소 68
• Ⅰ. 주된 인·허가 취소 시 의제된 인·허가 취소 의제 여부 68
• Ⅱ. 의제된 인·허가를 별도로 취소할 수 있는지 여부 70
• Ⅲ. 의제된 인·허가의 위법성이 주된 인·허가에 미치는 영향 72
• 제5장 결론 75
• 참고문헌 81
• ABSTRACT 85