국민연금 기금운용 정책네트워크 분석 : 김영삼정부~노무현정부 - = Analysis on Policy Network of National Pension Fund Management : From President Youngsam Kim to President Mu-Hyun Rho|RISS 상세보기

국문 초록 (Abstract)

오늘날 정책은 과거의 관주도의 정부중심에서 탈피하여 정책과정에 다양한 이익집단과 시민단체 등이 참여함으로써 정부기관은 더 이상 유일의 정책결정기관이 아니다. 서로 다른 목표와 이익을 추구하는 정책참여자들이 정책이슈에 따라 상호작용과 연계구조의 형태를 달리하면서 정책과정에 참여함으로써 정책결정과정이 더욱 복잡한 양상을 띠고 있다.
1988년 국민연금제도 시행 이후 국민연금기금의 적립금 규모가 급증함에 따라 기금운용지배구조의 핵심인 기금운용위원회의 위상과 역할범위, 그리고 위원장과 위원구성 등을 둘러싸고 정권이 바뀔 때마다 정부가 기금운용지배구조 개편을 추진함으로써 정부부처 간, 정부와 가입자단체 간, 가입자단체 상호 간에 갈등과 마찰이 증폭되어 왔다.
이 논문은 무엇이 정권이 바뀔 때마다 기금운용지배구조를 개편하게 하는 것인지에 대한 몇 가지 연구질문에서부터 출발하였다. 즉, 각 정부가 기금지배구조를 개편하거나 개편을 추진하고자 하는 그 이유와 배경이 무엇인지? 그리고 이해관계집단인 가입자단체들은 정부의 이러한 기금운용지배구조 개편정책에 대하여 어떻게 반응했으며, 어떤 역할과 기능을 수행하였는지? 당초 기금운용지배구조 개편 관련 정부의 정책목표와 정책산출 간에는 어떤 변화가 있었는지? 그리고 가입자단체의 역할과 기능이 정책에 미친 영향은 긍정적이었는지 아니면 부정적이었는지?
이러한 질문에 답하기 위하여 이 논문에서는 각 정부별 기금운용지배구조 개편과 관련한 정책결정시스템과 정책과정, 그리고 정책과정에 참여한 정책행위자들의 상호작용과정에서 어떤 특징이 있는지를 분석하였다. 연구의 흐름은 다음과 같다. 먼저 국민연금기금운용지배구조 개편 관련 정책과정을 정부별로 3기로 구분하고 분석의 틀에 따라 외생변수인 정치경제적 환경과 제도적 환경을 살펴보고, 정책과정을 정책목표(정책의제), 협상・조정・갈등의 정책과정, 정책산출로 나누어 기술하며, 기금운용지배구조 개편과 관련한 정책네트워크의 성격을 내생변수인 정책행위자, 이들 간의 상호작용, 네트워크 구조 및 정책네트워크의 유형으로 나누어 분석하고, 정책행위자로서 참여한 각 단체 및 기관의 주장에 대한 정책반영 정도와 반영이유를 분석하고 그 특징을 정리하였다. 마지막으로 각 시기(정부)별로 정책네트워크의 성격과 정책산출결과를 비교분석하여 정부 및 참여단체의 역할과 기능을 재조명하고 향후 발전방향을 모색하였다.
이 논문에서는 정책네트워크 접근방식(policy network approach)을 준거로 삼아 내용분석을 위주로 하는 질적 연구방법을 사용하여 자료를 분석하였다. 분석에 사용한 자료는 정부부문(정부 및 국회 등)과 비정부부문의 공식문서, 언론보도자료, 국회 보건복지상임위원회 회의록, 국민연금기금운용위원회 회의록 및 기금운용지배구조 개편 관련 각종 법률안 및 법 제・개정 청원안, 관련 당사자들과의 심층면접, 노동・시민단체, 사용자단체의 성명서, 정책 자료집, 기자회견문, 토론회 자료집, 집회・시위 등에서 나타난 관련 단체의 주장 등이며, 국회・보건복지부・국민연금관리공단・한국노총・민주노총・참여연대・경실련・한국경총・전경련・언론기관 등 주요기관 홈페이지의 자료 등이다.
분석결과 및 분석과정에서 발견된 사항을 요약하면 다음과 같다.
첫째, 정책네트워크를 둘러싸고 있는 정치경제적 환경과 제도적 환경이 정책행위자나 행위자 간의 상호작용, 그리고 정책산출에 크게 영향을 미쳤음을 확인할 수 있었다.
둘째, 정책행위자의 수가 시민사회의 성숙도에 따라 달라지면서 정책네트워크의 규모를 결정하였고, 정책주도집단이 누구냐에 따라 정책산출(결과)이 달라졌다.
셋째, 국민연금기금운용 지배구조 개편정책은 다른 정책과는 달리 정책결정과정에서 정부와 비정부부문 간에 협력적 상호작용은 전혀 나타나지 않았고 갈등적 상호작용만이 항상 강하게 나타났다.
넷째, 비정부부문의 정책참여노력과 이들의 정치사회적 영향력 증가로 정책네트워크는 수직적・폐쇄적 네트워크구조에서 시간이 지날수록 개방적이고 수평적인 네트워크구조로 변화되었다.
다섯째, 정책네트워크의 유형은 강한 관료엘리트주의에서 이슈네트워크로, 이슈네트워크에서 정책공동체와 이슈네트워크적 성격이 혼재한 유형으로 변화되었다.
여섯째, 새로운 정부가 탄생할 때마다 예외 없이 국민연금기금운용지배구조 개편을 추진하였다는 점이다.
일곱째, 국민연금기금운용에 대한 정부권한의 확대강화를 통해 정부가 기금운용에 대한 지배개입 강화를 시도하면 할수록 정부의 정책실패가 강하게 노정된 반면에 노동․시민사회단체의 순기능적 역할이 부각되었다.
마지막으로, 입법권을 보유한 국회의 역할과 기능이 과거 정부정책을 뒷받침하던 역할에서 벗어나 비정부부문 정책행위자들과 연대하여 정부정책을 견제하거나 아니면 독자적인 정책대안을 수립하는 등 그 기능이 갈수록 강화되고 있다는 점이다.
이러한 정책네트워크 분석결과를 통해 얻게 된 몇 가지 정책적 시사점은 다음과 같다.
첫째, 기금운용지배구조 개편의 핵심은 정부견제시스템을 어떻게 갖추느냐가 매우 중요하며 정치사회적 합의구조의 틀이 유지되어야 하고, 갈등조정자로서 정부의 기능과 역할이 강조됨에 따라 정부의 갈등조정역량 제고가 필요하다는 것이다.
둘째, 비공식적 행위자인 가입자단체의 전문성․책임성 제고방안이 강구되어야 하며, 기금운용실적 평가 및 감독기능을 강화하기 위하여 국회 등에 전문 평가 및 감독조직 신설에 대한 방안검토가 필요하다는 것이다. 셋째, 향후 정부는 기금운용지배구조 개편과 관련되는 법 개정 추진시 특단의 사유가 없는 한 정부개입을 최소화화고 기금운용의 독립성을 보장해야 하며, 민주성과 대표성을 훼손해서는 안 된다는 것이다.
마지막으로 제도와 기금이 분리운용되어서는 안되며, 기금운용위원회는 비상설기구로 운영해야 한다는 것이다.
한편, 본 연구는 기금운용지배구조 개편이라는 아주 제한된 하나의 사례만을 분석하였기 때문에 이 하나의 사례만으로는 국민연금정책네트워크를 일반화하기에는 한계가 있으며, 특히 각 정부별로 추진된 기금운용지배구조 개편이 기금운용정책에 어떤 영향을 미쳤는지에 대하여는 정책네트워크 이론을 통해 정책분석을 하는데 한계가 있으므로 별도의 시계열 분석을 통해 추가적인 연구가 필요하다고 하겠다.

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오늘날 정책은 과거의 관주도의 정부중심에서 탈피하여 정책과정에 다양한 이익집단과 시민단체 등이 참여함으로써 정부기관은 더 이상 유일의 정책결정기관이 아니다. 서로 다른 목표와 ...