공공갈등에 대한 게임이론적 분석 : 구)전남도청 별관 보존 갈등을 중심으로 = A Game Theoretical Analysis of the Public Conflict|RISS 상세보기

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 국립아시아문화전당 건립사업을 둘러싼 구)전남도청 별관 보존 갈등을 중심으로 어떻게 이 갈등이 효과적으로 관리되어 해소되었는지, 그리고 이러한 갈등 관리를 게임이론의 틀을 적용하여 공공부문의 사업의 성공적 정책 수립과 정책 집행에 도움이 될 수 있는 정책적 시사점을 도출해 보고자 분석한 사례연구이다.

연구대상은 국립아시아문화전당 건립사업이 부속건물인 별관의 철거여부를 매개로 5.18 관련 단체와의 갈등이 촉발되어 진행된 갈등 당사자들 간의 갈등관리 전략이다. 그 내용적 범위는 국립아시아문화전당 건립사업 중 구)전남도청 별관 보존 문제를 둘러싼 5.18 관련 단체와 국립아시아문화전당 건립 추진주체와의 갈등과정이고, 시간적 범위는 아시아문화중심도시 조성 종합계획이 수립되어 발표된 2007년 10월 1일부터 갈등이 마무리된 2010년 12월 23일까지로 한정하였다. 주요 분석 방법으로는 구)전남도청 별관 보존문제를 둘러싼 공공갈등과 그 갈등의 관리를 분석하기 위한 분석틀을 도출하기 위해 구)전남도청 별관, 게임이론 등에 관한 국내외 논문과 저서, 연구보고서, 세미나 자료, 언론보도 등을 이용한 문헌분석과 구)전남도청 별관 보존문제의 갈등과정을 알아가기 위해 신문, 단행본과 각종 세미나 자료, 공청회 자료 등을 이용한 사례연구방법을 사용하였다.

본 연구의 틀인 게임이론은 전략적 상호 작용이 존재하는 상황에서 개인의 전략이 초래하게 될 결과를 예측하면서 상대편의 대응전략을 고려하여 자기의 이익을 효과적으로 달성하기 위해 어떠한 전략을 선택할 것인가를 분석하는 기법이다. 본 연구에서는 게임이론을 통한 분석을 위하여 게임 참가자를 핵심적인 갈등 당사자인 문화체육관광부를 철거측 당사자와 5.18 관련 단체를 포함한 광주전남 소재 시민단체를 보존측 당사자로 한정하였다. 그리고 철거측의 전략으로는 협상을 통한 전략, 협상하지 않고 철거를 강행하는 전략이 있으며, 보존측의 전략으로는 보존을 위해 협조하는 전략과 협조 없이 철거측에 대한 반대나 투쟁을 하는 전략으로 설정하였고, 게임의 결과로 나타날 수 있는 전략적 이득으로는 각 게임의 결과를 수용하거나 거부 또는 다른 전략의 추진 등이 있을 수 있다.

본 연구에서는 갈등의 진행단계를 총 4단계로 재구성하였다.
1단계인 갈등의 발단단계는 사전 논의 끝에 통과된 ‘아시아문화중심도시 조성에 관한 특별법’따라 대통령이 승인한 ‘아시아문화중심도시 조성 종합계획’이 확정된 2007년 10월 1일부터 국립아시아문화전당 착공식이 거행된 2008년 6월 24일까지를 설정하였다. 이 단계에서는 갈등당사자가 철거측과 보존측으로 양분되어 등장하는 것을 살펴볼 수 있다. 2단계로서, 갈등은 2008년 6월 24일 기공식이 거행되자마자 5.18관련 단체들이 구)전남도청 별관 철거를 반대하며 천막농성을 시작하면서 표출되었다. 이 천막농성은 다음해까지 계속되었고, 문화체육관광부는 일시적으로 공사 중지를 선언하게 되었다. 이듬해 초 다시 공사는 재개하였으나 천막농성은 계속되었고, 갈등은 지속되었다. 다만 2009년 6월 3일 10인대책위원회가 구성되어 갈등 해소를 위해 역할을 개시하게 되었다. 이 기간을 갈등의 표출단계로 설정하였다. 3단계인 갈등 해소단계는 10인대책위원회가 구성된 2009년 6월 3일부터 2009년 9월 22일 10인대책위원회와 문화체육관광부와 장관과 부분보존에 대해 합의한 기간으로 하였다. 이 기간 동안에 10인대책위원회는 철거측의 양보안을 이끌어 내었고, 협의 권한을 위임받고 농성해제를 유인했으며 광주전남 시민단체로부터 협상안들을 도출해 내었다. 또한 문화체육관광부의 부분보존안과 이에 대한 보존측의 대안제시를 통해 최종적으로 24m 강구조물보존안이 발표되었다. 마지막 단계로서 갈등의 정리단계는 10인대책위원회의 조정을 통해 최종적으로 24m 강구조물보존안이 발표된 이후 시점을 범위로 하였다.

위와 같이 각 갈등의 진행단계에 따라 게임이론을 통해 각 게임자의 전략을 변화시킨 계기가 무엇인지에 대해서 분석했으며, 그 계기를 통해서 각 경기자의 전략적 이득의 변화와 전략적 이득의 변화에 따른 게임의 균형 변화를 분석해 보았다. 각 경기자가 게임의 균형 변화에 이르게 한 계기는 다음과 같다.
첫째, 국립아시아문화전당 건립사업의 강력한 지역사회적 정당성이 성공적인 갈등해결의 든든한 버팀목 역할을 하였다. 이 건립사업은 사회적 이슈가 되기 훨훨씬 이전부터 보기 드물게 시민단체로부터 시작한 정책의제 설정의 사례였으며, 지속가능한 발전이라는 시대 맥락과도 일치하여 광주․전남 지역민들의 강한 요구를 기반하고 있어 보이지 않는 힘으로 작용하였다. 그 결과 첨예하게 강경한 대립을 유지하던 갈등은 각 갈등당사자를 대화의 장으로 나서게 하였다.
둘째, 10인대책위원회의 공정한 조정자로서의 역할이 각 갈등당사자의 입장을 변화시켜 갈등관리가 원활하게 이루어졌다. 오히려 10인대책위원회가 조정자로 게임을 주도하면서 갈등해결의 실마리를 적극적으로 풀어나갔기에 가능한 일이었다. 실제로 10인대책위원회의 구성원들은 광주광역시장 및 국회의원 등으로 구성되어 관련 정책 결정자 또는 정책 결정에 관련된 영향력 행사자로서의 역할을 할 수 있는 실질적인 권한을 지녔다. 또한 10인대책위원회는 시민단체에 대해 동등하게 갈등당사자로서 인식하여 적극적인 참여를 유도하여 각 갈등당사자 간의 조속한 갈등해소를 위하여 조정 작업을 진행했다. 그 결과 각 당사자들의 양보안을 이끌어 내었고, 진통 끝에 최종안을 도출해 낼 수 있었다.
셋째, 갈등 당사자간의 원활한 의사소통을 통한 신뢰의 구축이 성공적인 갈등관리를 가능하게 하였다. 공공갈등을 건설적으로 관리하기 위해서는 갈등 초기부터 신뢰형성이 매우 중요하지만, 갈등 초기단계에서 문화체육관광부는 사업 중단을 야기한 5.18관련 단체 및 추후 갈등당사자로 확장된 시민사회단체를 갈등당사자로 인지하고 유기적인 협력체계를 구축하지 못했다. 하지만 조정자로 등장한 10인대책위원회를 통해서 갈등의 고조단계에 이르러서 시민단체들에 대한 의견수렴, 공청회, 대화채널의 다양화, 성의 있는 비공식 접촉 등이 시행되어 갈등 당사자 간의 의사소통이 활성화되고, 양자 간의 신뢰가 구축되어 성공적인 갈등관리의 기반이 되었다.
넷째, 실질적이고 구체적인 대안이 각 갈등당사자들의 입장에 영향을 미치게 되었다. 강경한 대응으로 시작한 갈등의 내용은 문화체육관광부의 완전 철거, 시민사회단체는 완전 보존이었지만, 10인대책위원회의 조정작업을 거치게 되면서, 양보안들이 도출되었고, 이에 대한 상대방들의 검토와 개선안이 재차 발표되면서 게이트안, 1/3존치안, 24m철거안, 4층연결안, 강구조물안 순으로 변경되었다. 결과적으로 각 갈등당사자는 강경한 입장에서 한발 물러서면서부터는 실질적인 대안을 모색하는 과정을 통해 효과적인 갈등 완화단계로 안착하였다.

이번 연구는 게임의 균형뿐만 아니라 게임을 벌이는 경기자 간의 협상의 진행과정, 협상이 진행되기 위한 조정자의 역할과 내용, 게임의 균형에 영향을 주는 요인들 및 전략적 선택에 따른 전략적 이득의 변화 등을 충실하게 분석했다는 점에서 여타의 게임이론이 적용된 선행 연구의 한계를 다소나마 극복했다는 점을 이론적 함의라고 할 수 있다. 또한 국립아시아문화전당 건립사업을 추진하는 과정에서 보여준 갈등관리 사례는 공공사업과 관련한 갈등관리의 경험이 절대적으로 부족한 현실에서 우리 사회에 많은 시사점을 던져준다. 이에 대해 연구한 본 논문의 정책적 함의는 다음과 같다.
첫째, 지역사회를 기반으로 한 공공사업을 둘러싼 공공갈등이 성공적으로 관리되기 위해서는 지역사회적 정당성 확보가 필수적이다. 지역사회적 정당성이 결여된 특정 정치세력이나 지방자치단체장의 정치적 의도에 의한 선심성, 즉흥성이 농후한 사업의 추진은 미연에 방지되어야 한다. 지역사회로부터 충분한 공론을 통한 사회적 합의에 의해 달성되어 추진된 사업은 정당성이 강화되어 공공갈등이 발생하더라도 효과적으로 관리될 수 있는 기반이 된다.
둘째, 공공갈등에 대한 관리를 위해서는 갈등 당사자 간의 원활한 의사소통을 통한 신뢰의 구축이 필수적이다. 갈등의 발생되었을 경우, 갈등 당사자와의 유기적인 협력 및 대화체계를 구축하여 성의 있는 접촉이 필요하다. 특히 갈등과 관련된 시민단체나 지역 시민에 대한 철저한 의견수렴, 공청회, 다양한 대화채널 등을 통하여 충분한 협의를 진행한다면 추후 갈등으로 인해 발생할 사회적 비용을 미연에 방지할 수 있다. 물론 사업의 기획, 초기 단계부터 이러한 협의를 거친다면 사전에 갈등을 방지할 수 있음은 당연하다. 이제는 더 이상 DAD식의 관리는 바람직하지 않다.
셋째, 공공갈등의 효과적인 관리의 방안으로 조정의 역할에 주목할 수 있다. 최근 대안적 분쟁해결제도(ADR)이 공공갈등 관리의 방안으로 대두되고 있는 이유를 본 연구에서도 확인할 수 있었다. 갈등의 최정점에서 조정자의 역할을 통해 각 갈등당사자들 간의 민주적 참여를 이끌어 내었고, 상호이해를 통해 신뢰를 구축하는데 도움을 주었으며 결과적으로 각 당사자에게 이익이 되는 해결책을 이끌어내게 되었다.
넷째, 공공갈등의 원활한 관리를 위해서는 갈등에 대한 효과적인 대안들이 모색되어져야 한다. 실질적이고 구체적인 대안은 상대 갈등 당사자로 하여금 검토하게 하고, 고민하게 할 수 있다. 다양한 대화 채널과 조정자의 역할을 통해 협의가 시작되었다면 합리적인 대안을 모색하여 신속하게 갈등을 종식시킬 수 있도록 해야 한다. 합리적인 대안을 모색하고 협의하는 길어질수록 갈등 기간은 길어지면서 또 다른 갈등을 유발할 수 있기 때문이다.

마지막으로 본 연구와 관련하여 다음과 같은 한계를 지적할 수 있다. 첫째, 본 연구는 게임이론을 적용하여 분석하고 있기 때문에 게임이론에서 기본적으로 가정하고 있는 경기자의 합리성에 대한 한계를 감안해야 한다. 특히 경기자의 경우, 문화체육관광부와 광주․전남지역 시민사회단체는 개인들의 총합이므로 이들이 늘 합리적인 사고와 사고의 결과로 합리적인 행동을 취했다고 확신하기는 어렵다. 둘째, 갈등관리전략을 설명하기 위한 전략적 이득을 산출하는데 있어 개입할 수 있었던 자의성을 통제하기 위해 향후 설문이나 인터뷰 등 별도의 통계적 검증이 필요할 수 있다. 마지막으로 게임이론의 틀로 분석하는 과정에서 각 갈등당사자가 취할 수 있는 전략을 두 가지로만 단순화하여 분석하였다. 그러나 각 갈등당사자가 취할 수 있는 유의미한 전략이 더 있을 수 있다.

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본 연구는 국립아시아문화전당 건립사업을 둘러싼 구)전남도청 별관 보존 갈등을 중심으로 어떻게 이 갈등이 효과적으로 관리되어 해소되었는지, 그리고 이러한 갈등 관리를 게임이론의 틀...