저성장기 도시재생 재원 조달 방안 연구 : 길음1동 도시재개발사업을 중심으로 = A Study on Financing Tools for Urban Regeneration Project in Low-Growth Era : Focused on Redevelopment Project of Gireum 1(il)-dong

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

New Town and Redevelopment Projects starting from Seoul since 2002 have been carried out by the subject of real property owners’ union, based on the disposal of their own assets and the development gains produced by redevelopment. This method can be said to be a ‘high growth type’ urban regeneration project that needs a steady growth of the real estate market and a high growth of the national economy supporting this. Thus, it does not fit the domestic economic conditions following a route of a slow growth since the international financial crisis in 2008. Moreover, within the project district, regarding the residents’ compensation, an extreme conflict over measures for tenant residence/migration has occurred between union members and non-union members. In addition, existing residents’ resettlement rate was low, so publicity has been significantly undermined: e.g. local communities were destroyed. Accordingly, as the Act on the Maintenance and Improvement of Urban Areas and Dwelling Conditions for Residents was revised in February 2012, public management work and responsibilities range of the maintenance project expanded. Services of support for the establishment of measures for tenants’ housing and relocation and support for management plans were added, and the local government’s responsibilities for public management also expanded from the date of designation and announcement of a maintenance area to the point of time of the approval of the initial plan for management and disposal. The urban regeneration project itself means the expansion of awareness of public service as inherent regional public goods, and an action emphasizing the roles and responsibilities of the local government as public administrator of the urban regeneration project.
This study recognizes the lack of profitability replacement and publicity recovery of an urban regeneration project as the priority task for the continuous promotion of the urban regeneration project in low-growth era, and the local government’s plan for financial aid in the areas of demolition and relocation measures on which the conflicts between residents are concentrated in the process of promotion of the project conflicts between residents. Specifically, a plan for the assignment of revenue surplus following the urban regeneration project to ‘Local Tax Urban Regeneration-GAP’ and using it for the urban regeneration project was presented. Also, with a case of Gireum 1(il)-dong area where redevelopment and maintenance project has been carried out throughout the area from 2000 through 2012, its validity was demonstrated empirically.
A scale of regional development fund borrowing with Gireum 1(il)-dong Local Tax Urban Regeneration-GAP as repayment financing based on the concept of Tax Increment Financing (TIF) was estimated, and a financial aid-repayment simulation for the urban regeneration project was carried out by fully applying this scale of funding to costs of measures for evacuation and migration of the redevelopment project and then repaying it with the Urban Regeneration-GAP. As a result, as costs of measures for evacuation and migration were supported, the estimated proportional rate of the redevelopment project of Gireum 1(il)-dong would increase by 6.25% up to 9.11% and it would take about 11 years to repay borrowings. Through this, it was found that if the urban regeneration project was carried out in phased development at area units, the urban regeneration project support model of the method of “financial aid→development→creating tax revenue→recovery” using the Urban Regeneration-GAP could operate effectively.
Based on the results of this analysis, a TIF model using the special account of the urban regeneration project and regional development fund was drawn for the urban regeneration project activation areas provided by the current Special Act on Urban Regeneration. System improvements were suggested in order to install and operate the special account of the urban regeneration project provided by the Special Act and organically connect the revitalization plan for the urban regeneration project with the strategic plan.
Continued uses of physical methods of urban development by the local government like the past are not desirable: e.g. supplementing private development profits with passive policies such as a variety of deregulation, like floor area ratio and reducing charges. The local government should establish a systematic urban management policy piecing together residential, economic, social and cultural environments for a sustainable urban growth should be established, and through active administrative and financial supports, the private project should be supplemented and the city’s public service should be expanded. For this purpose, with avoidance of a private development-oriented urban quantitative expansion policy established in the past high growth period and the local government’s implementation of the means of funding for the urban regeneration project, the foundation of an indigenous urban regeneration project by the private sector and the public sector should be prepared.

국문 초록 (Abstract)

2002년 이후 서울시를 중심으로 시작된 뉴타운 ․ 도시재개발사업은 토지 등 부동산 소유자 조합이 사업주체가 되어 자기 자산을 처분하고 재개발로 발생하는 개발이익을 기반으로 사업이 이뤄진다. 이러한 방식은 꾸준히 성장하는 부동산시장과 이를 뒷받침하는 국가경제의 고도성장을 필요로 하는‘고도성장기형’도시재생사업이라 할 수 있다. 따라서 2008년 국제금융위기 이후 저성장의 경로를 따르고 있는 국내경제 상황과는 잘 맞지 않는다. 뿐만 아니라, 사업지구 내에서는 주민보상과 세입자 주거․이주대책과 관련하여 조합원과 비조합원 및 세입자 간 극한 갈등이 발생되어 왔다. 또한 원주민의 재정착율이 낮아 지역공동체가 파괴되는 등 공공성이 크게 훼손되어 왔다. 이에 따라 지난 2012년 2월「도시 및 주거환경 정비법」이 개정되어 정비사업의 공공관리 업무와 책임범위가 확대되었다. 세입자의 주거 및 이주대책 수립에 관한 지원, 관리처분계획 수립에 관한 지원 업무가 추가되었고, 지방정부의 공공관리 책임범위도 정비구역을 지정․고시한 날부터 최초 관리처분 계획 인가 시점까지로 확대된 것이다. 이는 도시재생사업 그 자체가 내재하고 있는 지역공공재로서의 공공성에 대한 인식의 확대를 의미하며, 도시재생사업에 대한 공공관리자로서의 지방정부의 역할과 책임을 강조한 조치로 볼 수 있다.
본 연구는 저성장기 도시재생의 지속적 추진을 위한 선결과제를 도시재생사업의 부족한 수익성 보충과 공공성 회복으로 인식하고, 사업추진 과정에서 주민 간 갈등이 집중되고 있는 철거 및 이주대책 부문에 대한 지방정부의 재정지원 방안을 제시하고자 하였다. 구체적으로 도시재생사업에 따른 세수잉여를‘지방세 도시재생-갭(GAP)’이라 명명하고, 이를 이용하여 도시재생사업에 활용하는 방안을 제시하였다. 그리고 2000년부터 2012년까지 지역 전체에 걸쳐 도시재개발․정비사업이 실시된 길음1동 지역을 사례로 이의 타당성을 실증적으로 보여주었다.
TIF(Tax Increment Financing, 조세담보금융)개념을 기반으로 길음1동 지방세 도시재생-갭을 상환재원으로 하는 지역개발기금 차입 가능 규모를 산정하고, 이 규모의 자금을 도시재개발사업의 철거비와 이주대책비로 전액 집행한 후 도시재생-갭으로 상환하는 도시재생 재정지원-상환 시뮬레이션을 실시하였다. 그 결과, 철거비와 이주대책비를 지원하면 길음1동 도시재개발사업의 추정비례율이 최소 6.25%부터 최대 9.11% 향상되고, 차입금의 상환에 약11년이 소요되는 것으로 나타났다. 이를 통해 도시재생사업을 구역 단위로 묶어서 단계적으로 개발하면, 도시재생-갭을 활용한“재정지원→개발→세수창출→회수”방식의 도시재생지원 모형이 유효하게 작동할 수 있음을 확인하였다.
이 분석결과를 바탕으로 현행 도시재생특별법에서 규정하고 있는 도시재생활성화지역을 대상으로 도시재생특별회계와 지역개발기금을 활용한 TIF 연계모형을 도출하였다. 현행 도시재생특별법에 정한 도시재생특별회계의 설치와 운용 그리고 도시재생활성화계획과 전략계획을 유기적으로 연결하기 위하여 제도개선을 제안하였다.
지방정부가 과거와 같이 용적률 등 각종 규제 완화와 부담금 감면 등의 소극적인 정책으로 민간의 개발이익을 보충해주는 물리적 도시정비방식을 일관해서는 곤란하다. 지방정부는 도시의 지속가능한 성장을 위해서 주거 ․ 경제 ․ 사회 ․ 문화적 환경을 종합하는 체계적인 도시관리 정책을 수립하여야 하며, 적극적인 행정 ․ 재정적 지원을 통해서 민간의 사업성을 보충하고 도시의 공공성을 확대해 나가야 한다. 이를 위해 과거 고도 성장기에 수립된 민간개발 위주의 도시의 양적 팽창정책을 지양하고, 지방정부가 도시재생 재원 조달 방안을 구체화함으로써 민간과 공공이 함께하는 자생적인 도시재생 기반을 마련해야 한다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 1
• 제2절 연구의 범위 및 방법 5
• 1. 연구의 범위 5
• 2. 연구의 방법 7
• 제2장 도시재생 재원조달에 관한 이론적 고찰 14
• 제1절 도시재생사업의 외부효과와 재원조달 원칙 14
• 1. 도시재생사업의 외부효과 14
• 2. 재원조달(비용부담)에 관한 일반원칙 16
• 3. 지방세 부담 원칙의 도출 19
• 제2절 저성장과 도시재생사업 재원조달 25
• 1. 저성장이 도시재생사업에 미치는 영향 25
• 2. 지방정부의 도시재생사업 재원조달 방식 30
• 3. 도시재생특별법의 의한 재정지원방법 35
• 제3절 선행연구 검토 및 분석의 틀 39
• 1. 선행연구 검토 39
• 2. 분석의 틀 42
• 제3장 도시재생사업의 지방재정 신장효과 44
• 제1절 길음1동 뉴타운사업과 지방재정 신장효과 44
• 1. 사례지역과 대조지역의 선정 44
• 2. 길음1동 및 관할 뉴타운 사업지구 현황 46
• 3. 길음1동 지방세 증가 추이 47
• 제2절 길음1동 지방세 도시재생-갭의 추정 59
• 1. 대조지역 지방세 증가 추이 59
• 2. 지방세 도시재생-갭 산정(2001년~2013년) 67
• 3. 2014년 이후 지방세 도시재생-갭 추정 71
• 제4장 도시재생사업 재정지원 효과와 지원방안 74
• 제1절 도시재생사업 재정지원 효과 74
• 1. 재정지원과 재원 조달의 규모 74
• 2. 재정지원의 사업성 개선효과 77
• 제2절 도시재생-갭을 활용한 재정지원 시뮬레이션 82
• 1. 재원 조달 및 재정 지원의 가정 82
• 2. 서울시 지역개발기금 융자상환 시뮬레이션 85
• 제3절 도시재생특별회계를 활용한 재정지원 방안 87
• 1. 도시재생특별회계와 TIF 연계 모델의 구상 87
• 2. 도시재생특별회계 개선을 위한 정책제안 92
• 제5장 결 론 99
• 참고문헌 103
• 부 록 106
• ABSTRACT 124