숙의(熟議)를 활용한 정책과정에 관한 연구 : 서울시 정책 사례를 중심으로

국문 초록 (Abstract)

정책과정은 지방자치단체장이 좋은 정책결정을 내리는데 많은 영향을 미치게 된다. 그러나 지방자치단체장의 좋은 정책결정을 돕기 위한 정책결정체제가 마련되어 있지 않다.
박원순 서울시장은 변화와 혁신을 바라는 시민들의 기대를 받으며 보궐선거를 통해 취임하였다. 현장, 청책(聽策), 숙의(熟議), 발표, 협치로 이어지는 정책과정을 주도적으로 운영하였다. 그중 ‘숙의(熟議)’는 정책현안에 대해 깊이 있고 자유로운 토론을 통해 서울시장이 더 좋은 정책결정을 내릴 수 있도록 돕는 역할을 하였다.
‘숙의(熟議)’는 1기 서울시장 임기동안 총 86회 개최 되었는데, 이를 다양한 분석을 통해 쟁점토론형, 협치지향형, 정정책보고형, 정책제안형의 4가지로 유형화하였다. 숙의(熟議)를 누가 주도하는지? 무엇을 어떻게 심의하는지를 기준으로 나누었다.
연구를 통해 확인한 ‘숙의(熟議)’의 유용성과 한계는 다음과 같다. 첫째, 정책결정자가 좋은 정책결정을 위해 필요한 정보를 제공받을 수 있는 플랫폼이다. 둘째, 자유롭고 평등한 토론을 통해 심의 민주주의적 정책결정의 조건을 충족하는 유용한 모델이다. 셋째, 정책결정의 안정성이 확보된다. 넷째, 참여자의 63%가 시민사회 분야의 전문가, 활동가로서 공익성, 전문성을 확보하고 있다. 다섯째, 정책결정과정의 투명성과 예측가능성이 확보된다. 여섯째, 인터넷 중계를 통해 ‘시민 교육’과 ‘심의민주주의’의 기초를 마련하는데도 기여한다. 일곱째, 갈등현안의 경우 참여자의 갈등을 완화하고 이해를 촉진한다.
‘숙의(熟議)’가 갖는 한계는 첫째, 지방자치단체장의 추진의지에 의존하는 측면이 크다는 점이다. 둘째, 제도적 뒷받침이 미약한 임의적인 모델이다. 셋째, 참여자들 간의 정보, 권력의 불평등이 존재한다. 넷째, 숙의(熟議) 참여자의 대표성에 문제가 있을 수 있다.
‘숙의(熟議)’는 여러 한계가 있지만 지방자치단체장을 위한 정책결정체제가 미비한 대한민국의 사정으로 볼 때 그 충분히 유용성이 확인되고 있다. 또한 심의 민주주의적 정책 결정 모델로써도 충분한 의미가 있다고 하겠다. 다만, 지방자치단체장의 추진 의지에만 의존하지 않고 지속 가능하게 되려면 지방자치단체 차원에서 제도화 방안을 마련하고 중앙정부는 이를 지원할 필요가 있다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study attempts to discover the effectiveness of deliberative process in the flow of policy formation. The current system of policy formation and implementation does not help the executives take the appropriate policies due to the lack of sufficient discussion and deliberation. According to the studies, successful polices are attributed to being into deliberation.
The case being introduced in this work tests the effectiveness of deliberation in the process of policy formation and implementation under the Park, Won-Soon government of Seoul Metropolitan City. The temporally elected new mayor introduced an innovative policy making system, which is called ‘hearing policy’, ‘deliberation’, ‘discussion’, ‘direct presentation’, and ‘governance’. It has been evaluated being positive in helping the mayor decide right policies.
The deliberative policy process have been witnessed 86 times during the first term. Those cases could be categorized into 4 ideal types with mix of who leads and how it proceeds: i) issue debate ii) governance iii) policy report iv) policy proposition.
The study discovered that the deliberative policy process being introduced by the mayor has been exposed with advantages and limits simultaneously. There are 7 good points confirmed with the deliberative policy system. First, it provides various policy platform. Second, active discussion could be possible through the policy platform. Third, it sures the stability of policy formation and implementation. Fourth, about 63% of participants comes from civil society, guaranteeing specialty and publicness. Fifth, transparence and predictability of policy making process could be enhanced with the deliberation. Sixth, the live sharing with internet broad casting has helped those participants learn more each other and promoted deliberative democracy thereby. Seventh, it has alleviated the level of conflicts among stake holders and participants and led them to understand each other. There are also some limits in the process. First, it relies too much on the will of leaders. Second, it is not easy to enact the process for the standing deliberation. Third, there are some asymmetries among participants with regard to information, power and etc. Fourth, those participants may not represent appropriately those interest groups.
In sum, the deliberative process in the policy making system should be considered both by the national government and local governments together even though it exposes some limits. It would promote the deliberative democracy and lead them to better society, enhancing the quality of life and citizenship.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서론 1
• 제 1절 연구의 배경과 목적 1
• 제 2절 연구의 방법과 한계 2
• Ⅱ. 이론적 배경 3
• 제 1절 정책의 정의 3
• 제 2절 정책과정 이론 3
• 1. 정책과정의 의의 3
• 2. 정책과정의 단계 4
• 3. 정책과정의 참여자 4
• 제 3절 심의민주주의의 이해 7
• 1. 심의민주주의의 개념 7
• 2. 심의민주주의적 정책결정의 조건 8
• 3. 심의민주주의적 정책결정의 효능과 한계 8
• Ⅲ. 서울시 정책과정 10
• 제 1절 서울시 정책과정의 의의 10
• 제 2절 정책과정 설계 배경 10
• 제 3절. 서울시장 정책 과정 개요 12
• 1. 현장 12
• 2. 청책 13
• 3. 숙의 12
• 4. 발표 13
• 5. 협치 13
• Ⅳ. 서울시 ‘숙의’ 사례 분석 15
• 제 1절 의의 15
• 1. 숙의의 개념 13
• 2. 숙의제도의 설계 13
• 제 2절 숙의가 만들어지는 과정 17
• 1. 의제설정 17
• 2. 개최시기 결정 20
• 3. 발제 및 토론자 선정 21
• 4. 진행 23
• 5. 평가 및 후속조치 23
• 제 3절 참여자 분석 24
• 1. 의의 24
• 2. 분석 24
• 3. 시사점 25
• 제 4절 숙의 유형 26
• 1. 유형화 기준 26
• 2. 유형별 사례 28
• 3. 시사점 33
• Ⅴ. 결론 35
• <참고문헌> 37
• [부록] 40
• ABSTRACT 45