지방자치단체장과 지방의회의 생산적 관계정립방안에 관한 연구 = (A) Study on Establishing Productive Relationships between the Chief Executive and the Assembly of Local Governments|RISS 상세보기

국문 초록 (Abstract)

지방자치를 정착시키기 위해서 해결해야 할 주요과제 중의 하나는 지방자치단체장과 지방의회간에 생산적 관계를 형성하는 일이다. 양자간에 생산적 관계를 정립하고자 하는 것은 권력분립에 의한 입법권력과 행정권력간의 견제와 균형을 통하여 어느 한 쪽의 전횡을 방지하고 동시에 균등하고 안정된 공존관계를 유지함으로써 두 기판간에 기능적 분업과 통합이 원활하게 이루어질 수 있도록 하는데 있다. 그런데 한국의 지방자치에 있어서 지압의회는 여러 가지 면에서 볼 때 지방자치단체장보다 열악한 위치에 있다. 따라서 지방의회가 행정권력에 압도되어 명목만의 감시·견제기구로 전락된다거나 행정권력의 하부구조가 되어 제 기능을 수행하지 못할 가능성이 있다. 만약 그렇게 된다면 그것은 균등하고 안정된 공존상태가 유지되는 상황이라 할 수 없다. 풀뿌리 민주주의를 발전시키고 지방자치의 성과를 극대화하여 주민생활의 질적수준을 향상시키기 위해서는 양자간에 균등하고 안정된 공존상태가 유지될 수 있도록 해야 한다.
지방자치단체의 최고기관으로는 지방의회와 지방자치단체의 장이 있다. 양자는 지방정치와 지방행정을 이끌어가는 수레의 두 바퀴 역할을 한다. 지방의회는 주민의 대표기관으로서 주민의 지방행정에 대한 참여를 매개하여 주민의 의사에 따른 행정이 가능하도록 하는 역할을 한다. 지방의회는 주민의 대표자로서 지방행정의 기본방향을 정하고 중요한 정책프로그램을 결정하며 집행기관을 통제하는 기능을 수행한다. 이에 대하여 지방자치단체의 장은 법령에 의하여 그에게 부여된 업무를 수행하고 지방의회의 의결사항을 집행하는 역할을 한다. 양기관 모두 주민의 복리를 위한 동일한 목적을 추구하면서도 같은 방향으로 혹은 상반된 방향으로 기능할 수 있다.
지방의회는 참여와 투명성을 통한 민주성을 강조함에 비하여 집행기관은 행정의 능률성을 강조하는 경향이 있다. 여기서 민주성만이 일방적으로 강조될 수는 없으며 그렇다고 하여 행정의 능률성만이 지방행정의 일방적인 척도가 될 수 있는 것은 아니다. 지방자치의 올바른 방향은 민주성과 효율성을 실체적으로 결합하여 조화시키는 데 있다. 효율성은 지방정치의 민주성을 지속적으로 유지하기 위한 존립여건이 되며 민주성은 지방권력을 정당화시키는 과정으로서 의미를 갖는다.
지방의회와 집행기관 사이에는 이러한 강조점의 차이로 인하여 대립과 갈등이 나타날 여지가 있다. 지방행정의 민주적이면서도 효율적인 수행을 위해서는 양자간의구너한의 균형이 있어야 하며 갈등의 원인을 극복하고 발생한 갈등을 원만히 해결하여 대등한 협조관계를 모색하는 것이 요구된다.
지방자치가 제대로 실시되려면 지방의회와 단체장이 비록 맡은 역할은 각자 다르고, 상호 견제와 균형을 유지해야 하지만, 긍극적으로는 주민의 복지 증진과 삶의 질 향상이란 공동의 목표를 실현하기 위하여 원만한 협조관계를 이루어 나가야 한다. 이와 같이 단체장과 지방의회가 한편으로는 서로 견제하면서 다른 한편으로는 높은 차원에서 서로 협력하는 관계를 유지하게 하려면 제도도 잘 갖추어져야 하지만 의식구조도 합리화되어야 한다.
지방정부가 경쟁력을 유지하고 생산성을 제고하기 위해서는 단체장과 지방의회가 생산적이고 건설적인 파트너로서의 관계를 유지하여야 한다는 데에 이론이 없다. 이를 위한 방안을 요약하면 다음과 같다.
첫째, 지방의회와 단체장간의 권한 관계가 상호균형이 이루어져야 한다.
둘째, 의무불이행에 관한 제재조항을 마련하여 양 기관이 생산적인 관계가 될 수 있도록 해야한다.
셋째, 지방의회의원의 위상제고 및 금전적 보상이 이루어져야 한다.
넷째, 지방자치 선거과정에서 정당의 참여를 제한하거나 완화하여야 한다.
다섯째, 중앙정부에서의 지방행정에 대한 권한위임을 명확하게 하고, 지방자치법을 비롯한 각종 법령이 정비·보완되어야 한다.
여섯째, 양기관간에 협조를 구하고, 원만한 관계를 정립하기 위해서도 사전에 협의·조정할 수 있는 자체적인 상설기구가 마련되어야 한다.
일곱째, 갈등과 대립정도가 심각하여 자체적으로 해결이 어려울 경우 적극적으로 해결해줄 수 있는 제도적 장치마련이 필요하다.
여덟째, 각종 정책결정에 있어 주민참여 기회를 확대하여야 한다.
이 밖에도 단체장과 지방의회 사이에 공식적, 또는 비공식적 의사전달 체제를 구축하여야 할 것이다. 이를 통하여 정보교환은 물론 지방자치단체의 시책 수립시부터 지방의회의 의견을 협상과 대화를 통하여 사전에 조정함으로써 불필요한 갈등을 해소할 수 있을 것이다. 사안에 따라서는 단체장과 지방의회가 역할을 적절히 분담한다면, 즉 전문적 판단은 단체장이, 정치적 판단은 지방의회가 각각 맡는다면 이같은 역할분담은 지역발전에 크게 기여할 것이다. 이를 위해서는 단체장과 지방의회가 서로 각자의 역할과 기능을 존중하는 자세를 갖출 것이 요구된다.

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지방자치를 정착시키기 위해서 해결해야 할 주요과제 중의 하나는 지방자치단체장과 지방의회간에 생산적 관계를 형성하는 일이다. 양자간에 생산적 관계를 정립하고자 하는 것은 권력분...