제1공화국 본회의 중심 입법부 연구 : 삼권분립의 성과와 한계 = The National Assembly and the Separation of Powers in the First Republic of Korea: Achievements and Limitations

국문 초록 (Abstract)

본 논문은 대한민국 제1공화국(1948~1960)의 정치사를 ‘삼권분립의 작동’이라는 동태적 관점에서 재구성하여 분석한다. 기존 정치사 연구가 주로 이승만 정권의 독재화나 민주주의의 실패라는 측면에 치중해 온 것과 달리, 본고는 입법·행정·사법 각 부문의 제도적 배열과 정치 행위자들의 실제 운영 양상을 실질적·행태적으로 추적한다. 이를 통해 제1공화국 정치가 단순히 권위주의의 전조가 아니라, 척박한 환경 속에서 삼권분립 원리가 현실에 적응하고 진화해 나간 제도화의 과정이었음을 논증하고자 한다.
연구의 주요 내용은 다음과 같다. 첫째, 제1공화국 시기 삼권분립은 명시적 규칙을 넘어 당대 정치 행위자들이 공유한 핵심적인 정치 원리이자 실천(practice)으로서 작동하였다. 제헌헌법은 대통령제와 의회제적 요소가 혼합된 구조였으나, 국회 간선제, 국무원 부서제, 국무위원 출석요구권 등의 장치를 통해 입법부가 행정부를 견제하고 통제할 수 있는 실질적 기반을 갖추고 있었으며, 국회는 이를 적극적으로 활용하였다. 이승만 장기집권과 대통령제로의 헌법개정은 제1공화국이 극복하지 못한 결정적인 한계이지만, 정치 운영에서는 헌법제정회의가 의도한 의회제적 정부 운영의 모습이 나타났다.
둘째, 입법부 운영의 핵심 기제로서 ‘본회의 중심주의’에 주목한다. 제1공화국 전반부 국회는 정당 규율이 미성숙했던 시기에 개별 의원의 자율성이 극대화된 본회의 토론과 의사결정을 통해 행정부와 대등하게 경쟁하는 독립적 권력 주체로 기능하였다. 이러한 전통은 후반기 거대 여당의 등장과 정당 간 대결 구도의 심화 속에서도 야당의 발언권 보장과 국정 감시 기능을 지탱하는 제도적 토대가 되었다
셋째, 사법부 독립성이 제1공화국 민주주의의 최저선을 지키는 핵심적 기반으로 작동하였다. 김병로 대법원장 시기를 포함하여 사법부는 선거 관련 소송과 인권 관련 판결 등에서 정치적 압력에 굴하지 않는 독립적 판단을 내렸으며, 이는 삼권분립의 형식적 유지를 넘어 법치주의의 실질적 구현으로 이어졌다.
결론적으로 본 연구는 제1공화국을 ‘취약국가 조건에서 수행된 치열한 제도적 실험과 적응의 과정’으로 재해석한다. 취약국가로서 직면했던 자유헌정의 딜레마 속에서도, 강건한 최소주의적 민주주의와 본회의 중심주의적 운영은 한국 민주주의의 장기적 복원을 위한 정초가 되었다. 특히 제1공화국의 정치사는 3·15 부정선거로 대변되는 최소주의적 민주주의의 침해를 스스로 시정할 수 있는 내적 동력을 축적해 온 과정이었다. 제1공화국에서 지속된 정기적 선거와 삼권 간의 조율 경험은 대한민국 민주주의 발전의 중요한 자산이 되었다. 본고는 ‘선거민주주의의 출발 → 법치의 제도화 → 자유의 확대’로 이어지는 제1공화국 고유의 발전 경로를 도출함으로써, 신생 민주주의 국가의 제도적 축적 과정을 설명하는 새로운 이론적 분석틀을 제시한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study reexamines the political history of the First Republic of Korea (1948–1960) through a dynamic perspective on the operation of the separation of powers (samgwŏn pullip). Challenging the dominant narratives that portray the period primarily as a trajectory toward authoritarian consolidation or toward democratic failure, this study traces the institutional arrangements and behavioral patterns of the legislative, executive, and judicial branches. It argues that the politics of the First Republic was not merely a prelude to authoritarianism but an institutionalization process during which the principle of the separation of powers adapted and evolved under precarious conditions.
The analysis demonstrates that the separation of powers in the First Republic operated less as a formal constitutional design than as a shared institutional practice among political actors. Although the 1948 Constitution combined presidential and parliamentary elements, it endowed the legislature with substantive mechanisms to check executive authority. These included the indirect election of the president, cabinet countersignature requirements, and the right to request the attendance of state council members, which was routinely honored in practice. While Syngman Rhee’s prolonged tenure and constitutional revisions toward a stronger presidential system marked clear structural limits that the First Republic was unable to fully overcome, everyday political governance continued to reflect parliamentary logics envisioned by the Constitutional Assembly.
Central to this institutional configuration was what this study terms plenary-centeredness. In the early years of the First Republic, weak party discipline enabled the plenary session to function as the primary arena of deliberation and decision-making, empowering individual legislators and allowing the Assembly to operate as an autonomous political actor vis-à-vis the executive. Even after the emergence of a dominant ruling party, this mode of operation provided an enduring institutional foundation for opposition voice and legislative oversight.
Judicial independence further reinforced the minimum threshold of democratic governance. Under Chief Justice Kim Byung-ro, the judiciary rendered independent rulings in high-stakes election-related litigation and human rights cases, resisting political interference and establishing a pattern of judicial independence that facilitated a transition from the formal separation of powers to the substantive realization of the rule of law.
Taken together, the First Republic is reinterpreted here as a period of intense institutional experimentation within a vulnerable state. Despite persistent tensions surrounding liberty and constitutionalism, the coexistence of minimalist electoral democracy, plenary-centered legislative practice, and judicial independence generated cumulative institutional resources. These resources were rooted in the experience of periodic elections and coordination among the three branches, and they later enabled democratic restoration. By tracing a developmental trajectory from electoral democracy to the institutionalization of the rule of law and the expansion of liberty, this study offers a comparative framework for understanding democratic institutional accumulation in nascent democracies.

목차 (Table of Contents)

• 국문초록 i
• 대 목 차 iii
• 상세목차 v
• 표목차 x
• 제 1 장 서론 1
• 제 1 절 연구목적과 질문 1
• 1. 제1공화국 삼권분립 연구의 필요성과 기존 연구의 한계 1
• 2. 연구 질문 4
• 3. 연구의 주장 4
• 4. 연구의 이론적 기여 7
• 제 2 절 선행연구 검토 9
• 1. 제1공화국 정치사에 대한 기존 인식과 관점 9
• 2. 제1공화국 국회 연구 13
• 3. 제1공화국 정치사 서술 방식에 대한 재검토 15
• 제 3 절 삼권분립의 수용과정과 재개념화 20
• 1. 국가기능 삼분법의 오랜 전통 20
• 2. ‘삼권분립’의 동아시아 전파와 수용 22
• 3. 제헌헌법과 삼권분립 25
• 4. 본고에서의 삼권분립: 의미와 분석대상 35
• 제 4 절 연구 방법 37
• 1. 연구 대상 37
• 2. 연구의 프레임워크 및 분석 방법 38
• 1) 연구의 프레임워크: 제1공화국의 비교정치적 특수성 38
• 2) 자유헌정민주주의와 삼권분립 40
• 3) 권력구조와 삼권분립 42
• 4) 제1공화국 정치체제의 성격 48
• 5) 분석 방법 51
• 3. 주요 사료 54
• 제 5 절 논문의 구성 56
• 제 2 장 삼권분립의 관점으로 본 제1공화국 헌법사 58
• 제 1 절 헌법안 분석 60
• 1. 유진오-행정연구회 공동안(‘유진오안’) 64
• 2. 1948년 6월 23일 국회 본회의 상정 헌법초안(‘헌법초안’) 73
• 3. 1948년 대한민국헌법 76
• 4. 1950년 2월 국회개헌안 82
• 5. 1951년 11월 정부개헌안 93
• 6. 1952년 5월 국회개헌안 95
• 7. 1952년 5월 정부개헌안 96
• 8. 발췌개헌안 98
• 9. 사사오입개헌안 103
• 10. 소결: 헌법 제·개정안의 권력구조 논리 - 혼합형 정부형태와 삼권분립 106
• 제 2 절 국무총리와 국무총리서리 108
• 1. 국무총리와 국무총리서리 108
• 2. 국무총리와 정치사 117
• 1) 이범석의 사임과 유산(流產)된 국무총리서리 118
• 2) 백낙준 부결 후 국회가 원하는 국무총리로 121
• 3) 초대 국무총리서리는 허정 123
• 4) 국무총리제도 운영의 이상과 실재 127
• 5) 헌법 개정에 의한 국무총리제도의 변화 131
• 6) 국무총리 부재 속 안정적인 양부관계 – 1952년 10월 5일~1953년 4월 21일 136
• 7) 국무총리와 국무총리서리의 두 번째 동거 – 1953년 5월 23일~1954년 6월 139
• 8) 세 번째 동거 – 1954년 11월 18일~1954년 11월 29일 140
• 3. 소결: 제도적 적응의 과정으로서 국무총리제와 ‘서리’ 운영 142
• 제 3 장 삼권분립과 제1공화국 국회 144
• 제 1 절 본회의 중심주의 의회의 등장: 제헌국회 145
• 1. 본회의 중심주의 의회의 등장 145
• 2. 삼권분립과 국회 본회의 148
• 3. 정당정치의 미발달과 본회의 중심주의 151
• 4. 소결: 본회의주의의 확립과 삼권분립의 실천적 원형 152
• 제 2 절 입법부-행정부의 극한 갈등과 일상적 협력: 제2대 국회 154
• 1. 전시 국회 우위 제2대 국회의 출발 154
• 2. 정부와 국회의 일상적 협력 154
• 3. 제1공화국 헌정 제도화의 이상, 백두진 국무총리(서리)기 156
• 4. 소결: 체제 생존의 협력과 권력 투쟁의 병존 160
• 제 3 절 단점정부와 한국적 여야의 초기 형성: 제3대 국회 162
• 1. 제3대 국회의원선거(제3대총선)와 국회 본회의 162
• 2. 야당의 비효과적 헌신(commitment) 164
• 3. 극한의 여야대립 속 지속되는 협력: 외교, 통일 166
• 4. 소결: 본회의 중심주의와 정당정치의 긴장 - 거대 여당 등장 속의 제도적 적응 168
• 제 4 절 단점정부의 실험과 민주주의의 최소 유지: 제4대 국회 171
• 1. 선거와 국회 구성: 안정적 과반 체제와 여야 구도의 성립 172
• 2. 국회 운영의 제도화 173
• 1) 본회의 중심주의와 기능적 불능의 반례 173
• 2) 여야 대표회담 175
• 3. 선거소송과 의원 자격 상실: 사법부 독립성의 실증 176
• 4. 국무위원 출석과 정부 견제 177
• 5. 여야 협력의 지속: 외교와 통일 문제 178
• 6. 소결: 삼권분립의 실천적 기제로서 본회의 중심주의의 성과와 한계 179
• 제 5 절 소결: 제1공화국 국회의 성과와 한계 182
• 제 4 장 삼권분립과 제1공화국의 법치 184
• 제 1 절 삼권분립과 사법부 187
• 1. 탄핵재판소, 헌법위원회 187
• 2. 제1공화국의 대법원장 191
• 제 2 절 특별재판부 – 반민특위와 군사재판 195
• 1. 반민족행위처벌특별위원회 특별재판부(‘반민특재’) 195
• 1) 또 다른 ‘삼권분립’의 성립: 구조와 경과 195
• 2) 김병로와 사법부 독립성 202
• 3) 소결 205
• 2. 군사재판(고등군법회의) 206
• 3. 소결 220
• 제 3 절 제1공화국 사법부의 주요 판결 222
• 1. 부산정치파동 서민호 의원 석방 223
• 2. 선거·당선무효소송: 한국 민주주의의 근간 225
• 1) 제헌국회의 선거소송 225
• 2) 제2대 국회의 선거소송 226
• 3) 제3대 국회의 선거소송 230
• 4) 제5대 국회의 선거소송 233
• 5) 소결 239
• 제 4 절 소결: 제1공화국 법치의 성과와 한계 241
• 제 5 장 제도적 동학으로서 제1공화국 정치사: 삼권분립의 작동과 한계 244
• 제 1 절 국회회의록을 통해 본 부산정치파동 재해석 245
• 1. 들어가며 245
• 2. 1951년까지 전쟁과 제2대 국회 249
• 1) 제2대 국회의 제도적 특징 - 제헌헌법 제44조와 국회 운영 250
• 2) 1950년부터 1951년까지 전쟁 초반의 정치사 250
• 3. 1952년 정치 갈등의 전개 257
• 1) 1952년 1월 정부제출개헌안 259
• 2) 국회의원 소환운동 260
• 3) 국회의 대응: 정치운동규제법안, 내각책임제 개헌안, 정부조직법 262
• 4) 서민호 의원 사건과 국회의 대처 264
• 5) 이시영 부통령 사임서와 김성수 부통령 사임서 268
• 4. 소결: 삼권분립의 긴장과 파열 – 제도와 행위자 272
• 제 2 절 1952년 개헌의 불완전성 문제 – 국무원 신임 274
• 1. 제3대 국회 초기의 원구성 274
• 2. 제3대 국회 첫 정치적 안건, 국무원신임문제 278
• 3. 소결: 불완전한 헌법의 제도적 보완과 정치적 실기 290
• 제 3 절 본회의 중심주의의 제도적 관성과 폐단: 1954년 개헌(사사오입개헌) 292
• 1. 1954년 1월 정부제출개헌안 논의 294
• 2. 1954년 11월 사사오입개헌 303
• 1) ‘함상훈 성명서’ 사건(‘뉴델리 밀회 조작사건’) 303
• 2) ‘사사오입개헌’ 본회의 토론 312
• 3) 자유당의 원내 결속과 투표 행태: 제2차 개헌안 발의와 가결 과정에서의 인적 구성 분석 317
• 4) 본회의 중심주의의 극단적 적용의 폐단 320
• 3. 소결: 본회의 중심주의의 딜레마 321
• 제 4 절 소결: 삼권분립과 헌정의 최저선 - 자유헌정 위협과 제도적 지속성 323
• 제 6 장 결론 325
• 부록 333
• 참고문헌 456
• Abstract 484