중국 저고도 공역서비스 주체의 운영 규칙에 관한 연구 = A Study on the Operating Rules for Low-Altitude Airspace Service Providers in China

국문 초록 (Abstract)

민용항공 분야에서 저고도 공역서비스 주체는 저고도 공역의 안전한 이용을 보장하고 공역 자원의 효율적 배분을 수행하는 핵심적인 운영 주체이다. 중국은 2010년 「국무원·중앙군사위원회의 중국 저고도 공역 관리 개혁 심화에 관한 의견」（「国务院、中央军委关于深化我国低空空域管理改革的意见」）을 통해 저고도 공역 개혁의 기본 방향을 제시한 이후, 비행서비스스테이션（飞行服务站）을 중심으로 한 저고도 비행보장체계를 단계적으로 구축하여 왔다. 최근에는 무인항공기（UAV）, 도심항공교통（UAM）, 전기수직이착륙항공기（eVTOL）의 상용화가 가속화되면서 저고도 공역서비스 주체는 단순한 비행지원 기관을 넘어 공역 자원의 관리·조정 및 교통질서 유지 기능을 수행하는 새로운 거버넌스 주체로 발전하고 있다.
특히 2025년 개정된 「중화인민공화국 민용항공법」（ 「中华人民共和国民用航空法」 ）은 저고도 경제 발전을 국가 전략으로 반영하면서 지방정부와 민간 주체의 참여를 확대하고 저고도 비행 서비스 보장체계 구축을 촉진하였다. 그러나 현행 제도는 급격하게 성장하는 저고도 산업의 수요를 충분히 반영하지 못하고 있으며, 저고도 공역서비스 주체의 설립, 권한 및 의무와 관련하여 다수의 제도적 공백과 규범적 충돌을 노정하고 있다.
첫째, 저고도 공역서비스 주체의 설립 및 시장 진입 절차가 명확하지 않다. 중국 정부는 「국무원 판공청의 일반항공업 발전 촉진에 관한 지도의견」（「国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见」） 등을 통하여 민간 자본과 사회 세력의 참여를 적극 장려하고 있으나, 실제로는 서비스 운영권 취득 절차, 자격 심사 기준, 감독 체계 및 퇴출 메커니즘이 충분히 정비되지 않았다. 이로 인해 공역 서비스 운영권의 배분 과정에서 법적 불확실성이 존재하며, 일부 지역에서는 공역 자원이 시장 경쟁이 아닌 행정적 방식으로 배분되는 문제도 나타나고 있다.
둘째, 저고도 공역서비스 주체의 권리 체계가 현저히 미비하다. 현행 제도는 저고도 공역서비스 주체에게 비행정보 제공, 공역 감시, 비행계획 처리, 안전 경보 및 구조 지원 등의 광범위한 의무를 부과하고 있음에도 불구하고, 위법 비행행위에 대한 실효적 통제권이나 제재수단은 부여하지 않고 있다. 그 결과 저고도 공역서비스 주체는 공역 질서 유지 책임을 부담하면서도 이용자의 위법 행위를 직접 시정할 수 없는 구조적 한계를 안고 있으며, 이는 공역 관리 효율성과 공공안전 확보 측면에서 중대한 제도적 결함으로 평가된다.
셋째, 저고도 공역서비스 주체의 의무 체계가 지역별로 상이하게 발전하면서 규범의 통일성과 체계성이 저하되고 있다. 선전（深圳）, 광저우（广州）, 주하이（珠海）, 쑤저우（苏州）, 우시 등 주요 지방정부는 저고도 경제 촉진을 위하여 다양한 지방입법을 제정하였으나, 각 지역이 설정한 서비스 기능, 관리 권한 및 책임 범위는 상당한 차이를 보이고 있다. 이러한 차이는 공역 서비스 제공 기준의 불균형을 초래할 뿐만 아니라 상위법과 하위법 간의 정합성을 약화시켜 전국 단위의 통합적 공역 관리체계 형성을 어렵게 하고 있다.
이에 본 연구는 중국 저고도 공역서비스 주체의 운영 규칙을 설립 절차, 권리 체계 및 의무 체계라는 세 가지 측면에서 종합적으로 검토하고, 관련 법률·행정법규·부문 규정·지방입법 및 외국 입법례를 비교·분석하였다. 연구 결과, 현행 제도는 공역 서비스 운영권의 시장 진입 규칙, 서비스 주체의 자격 심사 및 감독 체계, 권리·의무 배분 원칙, 제재권 부여 기준 및 의무 판단 체계 등에 있어 구조적 개선이 필요하다는 점을 확인하였다.
이를 바탕으로 본 연구는 공역 서비스 운영권 거래 플랫폼 구축, 서비스 제공자 자격 심사 및 적합성 평가 제도 정비, 운영 품질 감독 체계 확립, 위탁계약 및 퇴출 제도 개선, 권리·책임 통일 원칙과 주체 적격 원칙의 도입, 위험도 기반의 제재권 배분 체계 구축, 그리고 협력 거버넌스와 위험통제 원칙에 기초한 통일적 의무 판단 기준 마련 등을 제안하였다.
본 연구는 저고도 공역서비스 주체를 단순한 기술적 지원기관이 아니라 공역 질서 유지와 공공안전 확보를 담당하는 새로운 공역 거버넌스 주체로 재정립하고, 중국 저고도 공역 관리체계의 법제화 방향을 제시하였다는 점에서 의의를 가진다. 또한 향후 중국의 저고도 경제 발전과 eVTOL 기반 도심항공교통 체계 구축 과정에서 공역 서비스 제도의 안정적 운영을 위한 이론적·제도적 기반을 제공할 것으로 기대된다.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서 론 1
• 1. 연구배경 1
• 2. 연구목적 6
• 3. 연구방법 8
• 4. 연구범위 10
• Ⅱ. 저고도 공역서비스 주체의 이론적 배경 14
• 1. 저고도 공역서비스 주체의 관할 대상 15
• 가. 저고도 공역서비스 주체의 거시적 관할 대상 15
• 나. 저고도 공역서비스 주체의 미시적 관할 대상 18
• 다. 거시적 관할 대상 이론의 합리성 20
• 2. 저고도 공역서비스 주체의 특징 22
• 가. 민용항공 행정관리체계상 저고도 공역서비스 주체의 특성 23
• 나. 민용항공 서비스보장체계상 저고도 공역서비스 주체의 특성 27
• 3. 저고도 공역서비스 주체의 제도적 의의 29
• 가. 민용항공 법학 이론에서의 주체 가치 29
• 나. 민용항공 제도 운영 과정에서의 주체 가치 32
• Ⅲ. 저고도 공역서비스 주체 운영 규칙의 현황 37
• 1. 주체 설립 제도의 규범 현황 37
• 가. 중앙 민용항공법상 주체 설립 제도의 운영 현황 39
• 나. 지방 민용항공 촉진법상 주체 설립 제도의 시범 운영 현황 41
• 2. 주체 권리 제도의 규범 현황 44
• 가. 중앙 민용항공법상 주체 권리 제도의 운영 현황 45
• 나. 지방 민용항공 촉진법상 주체 권리 제도의 시범 운영 현황 53
• 3. 주체 의무 제도의 규범 현황 58
• 가. 중앙 민용항공법상 주체 의무 제도의 운영 현황 60
• 나. 지방 민용항공 촉진법상 주체 의무 제도의 시범 운영 현황 62
• Ⅳ. 저고도 공역서비스 주체 운영 규칙의 문제점 65
• 1. 주체 설립 제도의 문제 65
• 가. 공역서비스 시장의 공정경쟁 규칙 부재 66
• 나. 공역서비스 주체 자격심사 제도의 부재 70
• 다. 공역서비스 주체 운영 품질 감독기관의 부재 72
• 라. 공역서비스 위탁계약 관련 영업 제한 및 제재 규정의 부재 74
• 2. 주체 권리 제도의 문제 76
• 가. 권리·책임 통일 원칙의 결여 79
• 나. 주체적격원칙의 결여 86
• 다. 공역관리 주체에 대한 징계권의 과도한 집중 95
• 라. 징계권 배분 규칙의 부재 99
• 3. 주체 의무 제도의 문제 102
• 가. 민용항공법상 기본 지도원칙의 부재 107
• 나. 의무요소 판단기준의 낙후 109
• Ⅴ. 저고도 공역서비스 주체 운영 규칙의 보완 방안 112
• 1. 주체 설립 제도의 개선 방법 112
• 가. 공역서비스 공정경쟁 규칙의 명확화 113
• 나. 공역서비스 주체 자격심사 기관의 확립 114
• 다. 공역서비스 주체 운영 품질 감독기관의 명확화 116
• 라. 공역서비스 위탁계약상 영업 제한 및 제재 조항의 보완 118
• 2. 주체 권리 제도의 개선 방법 121
• 가. 권리·책임 통일 원칙의 보완 122
• 나. 주체 적격 원칙의 보완 126
• 다. 징계권 행사 주체의 명확화 126
• 라. 징계권 배분 규칙의 명확화 129
• 3. 주체 의무 제도의 개선 방안 134
• 가. 협력적 처리 원칙의 보완 135
• 나. 위험 통제 원칙의 보완 136
• 다. 의무 요소 판단기준의 최적화 139
• Ⅵ. 결론 149
• 참고문헌 153
• Abstract 176