韓國의 地方敎育自治에 관한 硏究

국문 초록 (Abstract)

한나라의 앞날은 그나라의 敎育에 달려 있다고 한다. 熾烈한 國際競爭속에서 우리가 이길 수 있는 길은 국가간의 교육력 경쟁에서 승리하는데 있다고 해도 과언이 아닐 것이다. 따라서 교육을 人間 相互間의 私的 關係로만 취급할 수 없게 되어 敎育은 公權化하기에 이르렀으며 敎育權(right to educate)은 원칙적으로 國家專有權化하게 되었다.
정부 수립이후 지금까지 우리나라 敎育行政制度는 敎育이 지닌 特殊性을 충분히 反映하지 못하고 그때 그때의 政治·社會的 要因에 의해 左右되어 왔으며 現行 制度 또한 地方敎育自治機構로서 敎育委員會와 敎育監을 두고 있지만 眞正한 의미에서의 敎育自治制를 구현하였다고 하기에는 미흡한 점이 많은 실정이다.
이러한 여러가지 狀況을 背景으로 하여 本 硏究는 敎育의 政治的 中立를 保障하고 敎育行政의 自主性과 專門性을 살리면서 住民들의 의사를 반영할수 있는 眞正한 地方敎育自治制를 확립하는데 그 目的을 두고 있다.
本 硏究는 이와같은 目的達成을 위하여
첫째, 지방교육자치의 構造 및 組織은 어떻게 할 것인가?
둘째, 中央과 地方, 一般行政과 敎育行政과의 關係는 어떤 原理에 의하여 이루어져야 할 것인가?
셋째, 地方敎育財政의 安定的 確保方案은 무엇인가? 등 세가지 問題領域을 設定하였으며 地方敎育自治에 관련된 先行硏究論文, 關係文獻, 法令, 沿革集등과 敎育改革審議會 및 韓國敎育開發院 등의 意見, 그리고 關係者들과의 面接을 通해 다양한 견해를 종합하였다.
다만 地方敎育自治制에 대한 全般的인 事項을 다루지 못한것은 하나의 制限點으로 남는다.
敎育自治制란 敎育의 特殊性과 專門性을 존중하고 그 자주성을 확보하여 공정한 民意와 自律規制의 原理에 따라 敎育本來의 目的을 달성하기 위한 制度라고 할 수 있으며 敎育自治制의 기초를 이루는 原理로서는 地方分權의 原理, 注民統制의 原理, 分離·獨立의 原理, 專門的 管理의 原理 등을 들 수 있다.
韓國 敎育自治制의 歷史的 發展過程은 여러가지로 구분할 수 있다. 本 硏究에서는 發芽期, 成長期, 潛伏期, 回生期, 成熟陳痛期, 開花期로 나눠서 고찰하였다. 時代區分에 관해서는 논의의 여지가 있겠으나 많은 시련과 曲折을 굴쳐서 오늘에 이르렀음를 시사받는다. 그리고 한국의 地方敎育行政은 一般行政으로부터의 分離獨立을 실현코자 하는 面에 있어서나 지나친 中央集權을 지양하고 適度의 地方分權을 실현코자 하는 面에 있어서나 그 실효를 거두지 못하고 얼룩진 기록을 남겨 왔음을 알 수 있다.
한편, 本 硏究에서 시도한 限定된 比較考家, 즉 美·英·佛·日 등의 경우를 보면 이들은 敎育自治制 施行에 있어서 서로 뉴앙스를 달리하면서도 주요 모형을 제시하고 있다.
美·英·日 등은 地方敎育行政機構로서 敎育委員會를 두고 民衆統制의 原理에 의거 敎育自治를 실시하고 있다. 프랑스의 경우 住民自治보다도 團體自治의 原理를 구현하는 敎育行政機構가 있다. 또한 中央과 地方의 관계에 있어서도 美·英·日 등이 分權化를 특징으로 하고 있는데 反하여 프랑스는 集權體制를 특징으로 한다. 分權의 정도는 국가에 따라서 차이가 있으며 美·英·日·佛의 순서대로이다. 一般行政과 敎育行政의 관계에 있어서 美國은 完全分離型이고, 英·日은 協同과 分離가 조화를 이루고 있다. 英國에서는 評議會 산하에 一般行政機構와 敎育行政機構가 共存하며, 日本의 경우 同-의 自治團體 안에 두개의 執行機關이 幷立한다. 프랑스의 경우 형식적으로는 敎育行政機構가 一般行政機構에 예속되어 있는 것 같이 보이면서도 실제 운영면에서 敎育行政의 專門性을 잘 살리고 있다.
財政面을 살펴보면 地方政府가 상당한 부담을 하고 있다. 美國은 地方의 負擔이 壓倒的으로 크고, 英·日은 中央과 地方의 共同負擔型이며, 프랑스는 中央이 3分의 2정도를 부담하고 있는 등 국가에 따라서 차이가 있다.
現行 우리나라 敎育自治制가 갖고 있는 問題點 가운데 重要한 것을 알아보면 다음과 같다.
(1) 構造·組織面에서 敎育自治制를 廣域自治團體인 市·道單位에서만 실시하고 敎育委員은 二重間選하므로 住民이 敎育行政에 참여할 수 있는 機會가 없으며 敎育委員定數를 敎育行政의 對象인 人口數를 고려하지 않고 算出하여 市·道別로 定數에 편차가 심한 편이다. 또한 敎育委員選出過程이 복잡하고 정치적 영향이나 情實이 개입될 우려가 있으며 후보의 추천이나 등록과정없이 소위 "교황식"에 의한 敎育監 選出方法도 많은 물의를 빚고 있다.
市·道敎育廳의 下部組織은 企劃·調整, 統制, 情報管理機能이 미흡하여 地域實情에 따른 敎育計劃 수립 및 敎育課程의 再編成 등 광범한 企劃機能을 담당할 부서가 없다는 점이다.
(2) 權力配分的인 面에서 中央과 地方과의 관계는 中央集權의 정도가 심하고 地方分權이 微弱한 실정이다. 敎育部는 국가 고유의 사무 뿐만 아니라 地方自治團體의 사무까지 처리하는 경우가 있으며 특히, 人事와 財政의 분리·독립은 지방교육자치제의 핵심이라고 할 수 있는데 이 두가지가 中央의 統制를 받거나 中央에 依存하고 있어 地方敎育行政의 自律權을 지나치게 위축시킨다는 비판이 있다.
또한 敎育姜員會에서 議決한 條例案, 豫算案 및 決算 등을 政治的 背景을 지닌 地方議會에서 다시 審議· 議決토록 한 것은 敎育委員會의 位相을 地方議會의 小委員會 水準으로 격하시키고 있으며 敎育行政이 一般行政과의 關係에서 예속성을 면치 못하고 있음을 나타내고 있다.
(3) 地方敎育財政的인 面에서는 地方敎育財政이 不安定하고 地方自治團體의 一般會計로부터의 轉入金이 극히 貧弱하며 地方敎育財政交付金의 交付率이 法 制定時(72年) 內國稅의 11.8% 보다 오히려 1.18%가 下向調整되어 敎育量 팽창에 따른 財政需要增加에 역행하고 있는 실정이다.

목차 (Table of Contents)

• 목차 = ⅰ
• Ⅰ. 序論 = 1
• 1. 硏究의 必要性 및 目的 = 1
• 2. 硏究의 內容 = 4
• 3. 硏究의 方法 = 5
• 4. 硏究의 制限點 = 7
• Ⅱ. 敎育自治制의 理解 = 8
• 1. 敎育自治制의 意義 및 基本原理 = 8
• 2. 中央集權과 地方分權 = 14
• 3. 地方自治와 地方敎育自治 = 19
• 4. 先行硏究의 考察 = 25
• Ⅲ. 主要 先進國 敎育自治制의 比較的 考察 = 30
• 1. 美國 = 30
• 2. 英國 = 36
• 3. 프랑스 = 40
• 4. 日本 = 44
• 5. 比較的 分析 = 48
• Ⅳ. 우리나라 地方敎育自治制의 現況과 問題點 = 56
• 1. 우리나라 敎育自治制의 變遷 = 56
• 2. 우리나라 現行 地方敎育自治制度 = 77
• 3. 地方 敎育自治制의 問題點 = 88
• 4. 改善方案 = 104
• Ⅴ. 要約 및 結論 = 117
• 1. 要約 = 117
• 2. 結論 = 120
• 3. 提言 = 122
• 參考文獻 = 123