'서촌' 역사문화환경 보전 계획과정 연구

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

In recent years, increasing interests in the historical and cultural environment and increasing efforts to conserve it come in such a various ways, ranging from the exploration and conservation of the remaining historical al and cultural resources in the city to the urban regeneration utilizing historical and cultural assets. Due to rapid urban development, many historical and cultural assets have already been destroyed. Therefore, the management of the historical and cultural environment at this point in time has become more critical. Instead of the blind conservation of historical and cultural assets in the past, there is also a policy movement to ensure the sustainability of the historical and cultural environment based on the participation of local residents as part of their daily life in the city. More specifically, the area-based conservation of the historical and cultural environment rather than the individual monument preservation of the cultural assets are being emphasized. In the process, the participation of the local residents is considered important, so active attempts are being made to include the local residents in the planning process. However, this leads to some difficulties such as the conflicts arising or deepening due to differences in the positions and interpretations of various stakeholders participating in the process of planning for the conservation of the historical and cultural environment. .
The 'Seochon' area is an old town with various historical layers, but it has been excluded from the discussions on conservation. Once the redevelopment areas were designated due to the development pressure, traditional places and spaces were in danger of being dismantled. Declaring the Hanok(Urban traditional housing) Declaration, Seoul City has defined the regional characteristics of the area in which Hanok concentrate and prepared policies and plans to conserve the entire area. As a concrete management plan, it designates the subjects for the conservation through the ‘District Unit Plan’ and stipulates the participation of the local residents. However, its was the regulatory situation which was determined strategically based on the necessity of conservation as a result of the 'District Unit Plan' which was decided pressingly rather than the decision made based on consensus of various subjects, thus entailing conflicts between stakeholders and the resistance from them in the region. Since the establishment of ‘'District Unit Plan’, various actors recognizing the value of the old places and spaces have appeared, and they are discussing and practicing methods of conserving the historical and cultural environment, indicating the changes and potentials in the region. The emergence of actors is creating a variety of communication channels between the government and the stakeholders involved in the planning process, thus changing the way of conservation and the extent of conservation for specific places.
This study focuses on how the conservation of the historical, cultural and environment of the city is actually developed in accordance with the interactions between institutions and actors based on the case of 'Seochon’ historical and cultural environment conservation planning process. First, this study reviewed a series of processes such as the institutional contexts that affects the activities of stakeholders, the participation of actors, issues with planning, and the opportunities for interaction through communication focused on the planning activities related to the 'Seochon' historical, cultural and environment conservation. Second, this study identified the effects of the interactions between the existing institutions and actors in the 'Seochon' conservation planning process on the execution of plans.
This study has divided ‘Seochon’ conservation planning process largely into 3 categories: ① Hanok Recognition and Hanok Town creation ② Restoration and Conservation of historical al Places ③ Utilization of Historical and Cultural Assets, and analyzed 6 cases from the perspective of physical environment, planning and project and actors.
Hanok Recognition and Hanok Town Creation are the most acute issues in the ‘Seochon' conservation process. The main actors of the Hanok conservation plan at the time of establishing the district unit plan include the government and experts and the corresponding general residents, limited to the conflicting relations. Although both institutional and non-institutional communication channels were utilized, a consensus on the plan was not formed while the government-driven policies proceeded. However, in the process of establishing the district unit plan, various stakeholders participated in the plan adjustment process based on the changed institutional capacity and adjusted the details of the plan, indicating the possibility of resolving conflicts and forming a consensus.
In the restoration process of ‘Sajikdan’ and ‘Suseongdong valley’, various actors such as local residents, civic groups, artist groups and experts attempted to participate in the process of the government and minority-led customary planning by expanding non-institutional and semi-institutional communication methods. During this process, opinions on the respect for the daily living environment and the sustainability of the historical and cultural environment were expressed or the details of the actual plan were adjusted.
For the conservation and utilization of historical and cultural assets, the local community is moving toward conserving and utilizing historical and cultural assets from the perspective of the residents, leading to the adjustment in the planning method which is different from the habitual utilization of the publicly owned property. Although they are publicly owned properties, the local community as a partner in the conservation of historical and cultural environment, seeks ways to directly involve in the operation process. In addition, a variety of communication channels have been set up to explore the historical and cultural assets and recognize the values of them in the region as led by the local residents and experts, starting with “Walking in the Western area of Gyeongbok Palace” which was a map produced by the government to let the values of the region known. Based on theses cases, this study has found two characteristics of interaction between institutions and actors in the process of ‘Seochon’ historical and cultural environment planning process. First, the ‘Seochon’ historical and cultural environment planning process is meaningful as a social plan in which the interactions between institutions and actors take place. In this process planning, the interests of stakeholders are adjusted and the values ​​and meanings are shared and adjustment and consensus on the plan are achieved. This is as important as the physical planning in that the scope and method of conservation can be set depending on how much historical and cultural environment itself grants historical value. In the process of ‘Seochon’ historical and cultural environment planning, the small-scale resident organizations asserting the conservation of the daily living environment, the group of city construction experts in the area to inform the value of the local community and town representatives among various actors took the initiatives in the planning, and they voluntarily set up or expanded the quasi-institutional and non-institutional communicative channels and provided opportunities to share and learn information about plans in the community. These changes also lead to the changes in the institutional set communicative channels, enabling the contents of the statutory and business plans to be adjusted or negotiated. The discourses produced in the process of planning for the conservation of historical and cultural environment through the diversification of communication channels and the emergence of actors and the implementation of these discourses developed into multiple directions of wider extent without being limited to the 'District Unit Plan Area' or 'Hanok Conservation’, including the substantive conservation of individual Hanok, the expansion of the scope of historical and cultural assets, request for the community responsibility and authority for publicly owned historical and cultural assets in the region, the intervention and coordination in official planning and projects and the continuous efforts of experts and the public sector to solve the problems.
Second, the ‘Seochon’ historical and cultural environment planning process is meaningful as an expansion plan to cope with the changes in the institutional contexts. The local community and planning officials were able to form institutional capacity through socialization processes such as interactions between actors and the interactions between institutions and actors, and on the basis of this, create a foundation for collaborative planning facilitating multilateral consultation. Since the establishment of the district unit plan without forming a consensus with the local community, actors have acquired intellectual capital, ranging from the understanding of the place context to the setting of specific agenda, through information sharing, learning and discussion about the historical and cultural environment in the region, and formed social capital through trust and networks among various actors during the planning process. Based on intellectual capital and social capital, they attempted to actively intervene in official planning and public works, leading to the changes in institutional capacity. The changes in institutional capacity have led to the changes in institutional context, including the planning environment, more specifically, from the conventional practice - in which when a plan is established and noticed, it leads to construction and execution- to the establishment and execution of flexible plans- in which the changes in the physical environment of the plan, institutions and actors are observed and coped with on a continuous basis.

국문 초록 (Abstract)

최근 역사문화환경에 대한 관심과 노력은 도시 내 남아있는 역사문화자원을 발굴·보존하는 것에서부터 역사문화자산을 활용한 도시재생에 이르기까지 다양한 모습으로 나타나고 있다. 급속한 도시개발로 인해 이미 많은 수의 역사적·문화적 자산들이 파괴되었기 때문에 현 시점에서의 역사문화환경의 관리는 더욱 중요해졌다. 기존 방식과 같이 역사문화자산에 대한 맹목적인 보존보다는, 도시 내 일상환경으로서 지역 주민들의 참여를 전제하여 역사문화환경의 지속성을 담보하려는 정책적 움직임도 나타나고 있다. 문화재와 같은 점적 보존 보다는 역사문화환경의 면단위 보전·활용 측면이 부각되고 있는 있으며, 그 과정에서 지역 주민들의 참여를 중요하게 여기고 주민들을 계획과정 안으로 적극 포괄하려는 시도들이 나타나고 있다. 그러나, 실제 역사문화환경 보전 계획과정에 참여하는 다양한 이해관계자의 입장과 해석 차이에 따라 갈등이 발생하거나 대립이 심화되기도 하는 등 어려움을 겪기도 한다.
‘서촌’ 지역은 다양한 역사적 켜를 가진 오래된 동네임에도 불구하고 그간 보전 논의에서 배제되었던 곳이다. 한때 개발 압력으로 재개발구역들이 지정되면서 전통적인 장소와 공간들이 해체될 위기에 놓였었으나, 서울시 한옥선언을 통해 한옥밀집지로서 지역적 특성을 규정하고 지역 전체를 보전하고자 하는 정책과 계획이 마련되었다. 구체적인 관리방안으로 ‘지구단위계획’을 통해 보전의 대상을 정하며 지역 주민의 참여를 규정하고 있으나, 급박하게 결정된 지구단위계획의 결과 다양한 주체의 합의에 의한 결정이라기보다는 보전 필요성에 의해 전략적으로 결정된 규제적 상황이었기 때문에 지역 내 이해관계자들의 충돌과 저항이 수반되었다. 지구단위계획 수립 이후, 지역의 오래된 장소와 공간의 가치를 인식하고 이를 보전하고자 하는 다양한 행위자들이 나타나고, 이들 스스로 역사문화환경 보전을 위한 방법을 논의하고 이를 실천하고 있다는 점에서 지역의 변화와 가능성을 찾을 수 있었다. 행위자들의 등장은 정책을 수립하는 공공과 계획 과정에 참여하는 이해관계자들간 다양한 의사소통통로를 만들어내면서 구체적 장소에 대한 보전의 방식이나 보전의 범위를 변화시키고 있다.
본 연구는 ‘서촌’ 역사문화환경 보전 계획과정을 사례로, 도심 역사문화환경 보전이 제도와 행위자간 상호작용에 따라 실제로 어떻게 전개되는지 그 양상에 주목하고자 한다. 첫째, ‘서촌’ 역사문화환경 보전 과정과 관련된 계획 활동에 주목하여 이해관계자들의 활동에 영향을 미치는 제도적 맥락, 행위자들의 참여, 계획의 이슈, 의사소통을 통한 상호작용의 장 등 일련의 과정을 고찰한다. 둘째, ‘서촌’ 지역 보전 계획과정에서 나타난 기존 제도와 행위자들간 상호작용이 실제 계획 진행에 어떠한 영향을 끼쳤는지 확인하고자 한다.
연구는 ‘서촌’ 보전 계획과정을 ①한옥 인식과 한옥마을 조성, ②역사적 장소의 복원과 보전, ③역사문화자산의 새로운 활용 등 크게 3개 부문으로 나누어 6개의 구체적 사례(지구단위계획, 지구단위재정비계획, 사직단 복원 기본계획, 수성동 복원 사업계획, 홍건익 가옥 및 체부성결교회 보전·활용계획, ‘경복궁서측걷기’ 지도발간사업)들을 물리적 환경, 계획 및 사업, 행위자 측면에서 살펴보았다.
한옥 인식과 한옥마을 조성은 ‘서촌’ 지역 보전 과정에서의 가장 첨예한 이슈로서, 지구단위계획 수립시 한옥 보전계획의 주요 행위자는 공공과 전문가, 그에 대응하는 일반주민들로서 서로 대립하는 관계에 한정되었으며, 제도적·비제도적 의사소통통로가 모두 활용되었음에도 계획에 대한 공감대를 형성하지 못하고 공공 주도의 정책추진이 진행된 반면, 지구단위재정비계획 수립과정에서는 그간 변화된 제도적 역량을 바탕으로 다양한 이해관계자들이 계획 조정과정에 참여하며 계획의 세부 내용을 조정하는 등 갈등 수렴과 합의 형성이 가능함을 보여주었다.
사직단과 수성동 계곡 복원과정에서는 지역 활동형 주민들과 시민단체, 예술가 집단, 전문가 등 다양한 행위자들의 비제도적·준제도적 의사소통방식 확대를 통해 공공 및 소수 전문가 주도의 관행적인 계획 과정에 개입하려는 시도들이 나타났으며, 그 과정에서 일상생활환경에 대한 존중, 역사문화환경의 지속성 등의 의견을 개진하거나 실제 계획안의 세부 내용을 조정하였다.
역사문화자산의 보전 및 활용 측면에서는 지역 사회가 주민의 관점에서 역사문화자산을 보전하고 활용하려는 움직임이 나타나면서 기존의 통상적인 공공자산 활용과 다른 계획 방식으로의 조정이 나타나고 있다. 공공소유자산이긴 하지만 역사문화환경 보전의 파트너로서 지역 사회가 운영과정에 직접적으로 참여하기 위한 방식들이 모색되고 있다. 이외에도 지역의 가치를 알리고자 공공에서 제작한 ‘경복궁서측걷기’ 지도를 시작으로 지역 주민과 전문가 주도의 지역 내 역사문화자산 발굴 및 가치 인식을 위한 여러 방식의 의사소통통로가 마련되었다.
이들 사례 분석을 통해, ‘서촌’ 역사문화환경 보전 계획과정에서 나타난 제도와 행위자간 상호작용 특성 2가지를 확인할 수 있었다. 첫째, ‘서촌’ 역사문화환경 계획 과정은 제도와 행위자간 상호작용이 발생하는 사회적 계획으로서 의미를 갖는다. 역사문화환경 자체가 역사적 가치를 얼마나 부여할 것이냐에 따라 보전의 범위와 방식을 설정할 수 있다는 점에서 물리적 계획의 중요성만큼이나 이해관계자들의 이해관계를 조정하고 가치와 의미를 서로 공유하며 그 계획에 대한 조정과 합의를 이루어나가는 과정적 계획이다. ‘서촌’ 역사문화환경 보전 과정에서는 다양한 행위자들 가운데 일상생활환경의 보전을 주장하는 소규모 주민조직과, 지역의 가치를 알리려는 지역 내 도시건축전문가 집단, 일반주민들을 대표해서 지역의 이익을 대변하는 마을대표 등이 계획의 주체가 되었고, 이들은 자발적으로 준제도적·비제도적 의사소통의 장을 새롭게 설정하거나 확대하고 지역 사회 내 계획에 대한 정보를 공유하고 학습할 수 있는 기회를 제공하였다. 이런 변화는 제도적으로 규정된 의사소통의 장 자체의 변화로도 이어져 법정계획 및 사업계획의 내용을 조정하거나 협의가 가능하도록 하였다. 행위자들의 등장과 의사소통통로 양식의 다변화를 통해 역사문화환경 보전 계획과정상에서 생산된 담론과 그에 대한 실행은 ‘지구단위계획 구역’이나 ‘한옥 보전’에 한정되지 않고, 보다 넓은 범위의 다양한 방향으로 전개되었다. 개별 한옥의 실질적 보전, 역사문화자산의 범주 확대, 지역 내 공공소유 역사문화자산에 대한 지역사회 책임과 권한 요구, 법정 계획 및 사업으로의 개입과 조정, 전문가와 공공의 지속적인 문제해결 노력 등이 진행되었다.
둘째, '서촌' 지역 역사문화환경 보전 계획과정은 제도적 맥락 변화에 대응하는 확장적 계획으로서 의미를 갖는다. 지역 사회 및 계획 관계자들은 행위자들간 상호작용, 제도와 행위자간 상호작용 등 사회화 과정을 거쳐 제도적 역량을 형성하고 이를 바탕으로 다자간 협의가 가능한 협력적 계획의 기반을 조성할 수 있었다. 지역 사회와의 공감대 없이 출발한 지구단위계획 수립 이후, 행위자들은 지역 내 역사문화환경에 대한 정보공유와 학습, 토론을 통해 장소적 맥락의 이해부터 구체적 의제 설정에 이르는 지적 자본을 확보하였으며, 계획 과정에서 드러난 여러 행위자간 신뢰와 네트워크를 통해 사회적 자본을 형성하였다. 지적 자본과 사회적 자본을 바탕으로 이들은 법정계획 및 공공사업으로의 적극적 개입을 시도하였고 이러한 시도를 통해 제도적 역량의 변화를 이끌어 냈다. 제도적 역량의 변화는 계획 환경을 포함한 제도적 맥락 변화로 이어졌다. 통상적으로 계획안이 수립되고 고시되면 공사 및 실행으로 이어지는 관행에서부터, 계획의 물리적 환경, 제도, 행위자들의 상호작용의 변화를 지속적으로 관찰하고 이에 대응해야 하는 유연한 계획의 수립과 실행으로 변화하게 한다는 것을 확인할 수 있었다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 1. 연구의 배경 및 목적 1
• 1) 연구의 배경 1
• 2) 연구의 목적 3
• 2. 연구의 방법 및 범위 4
• 1) 연구의 방법 4
• 2) 연구의 범위 5
• 3) 연구의 자료 7
• 3. 기존 연구 검토 8
• 1) 역사문화환경 보전제도와 양상 8
• 2) ‘서촌’ 지역에 관한 연구 12
• 3) 선행연구와의 차별성 12
• 제2장 역사문화환경 보전: 이론적 논의와 분석틀 14
• 1. 역사문화환경의 개념과 보전의 의미 14
• 1) 역사문화환경의 개념 14
• 2) 역사문화환경의 보전 14
• 2. 역사문화환경 보전의 제도적 맥락 19
• 1) 문화재보호법 19
• 2) 도시계획법 및 지구단위계획 20
• 3. 역사문화환경 보전의 사회적 과정 22
• 1) 공간의 생산과 재구성 22
• 2) 의사소통적 접근과 협력적 계획 23
• 3) 주요 행위자들 27
• 4. 분석의 틀 32
• 제3장 역사문화환경과 ‘서촌’ 35
• 1. 역사문화환경과 도시정책 35
• 1) 역사문화환경의 소극적 보전전략 35
• 2) 역사문화환경의 도심발전 전략화 39
• 2. ‘서촌’ 지역의 정책적 부상 43
• 1) ‘서촌’의 역사적 배경과 경과 44
• 2) 보전 및 관리정책의 계기와 연혁 49
• 제4장 ‘서촌’ 보전 계획과정상의 주요 쟁점 61
• 1. ‘한옥’ 인식 및 ‘한옥마을’ 조성 61
• 1) 한옥 멸실 방지를 위한 강제적 보전 61
• 2) 도심 내 한옥 주거지 보전 76
• 2. ‘역사적 장소’의 복원과 보전 89
• 1) 사직단 복원과 어린이도서관 보전 89
• 2) 수성동계곡 복원과 옥인아파트 흔적 남기기 100
• 3. 역사문화자산의 새로운 활용 107
• 1) 홍건익 가옥과 체부성결교회 활용 107
• 2) ‘경복궁서측 걷기’와 ‘서촌라이프’ 제작 118
• 제5장 ‘서촌’ 보전 계획과정의 제도 및 행위자 간 상호작용 123
• 1. 계획과정의 형성과 기제 123
• 1) 계획주체 행위자의 다양화 123
• 2) 의사소통 양식의 다변화 127
• 3) 역사문화 보전담론의 구체적 생산과 실천 133
• 2. 계획과정의 확장과 진화 138
• 1) 행위자들의 제도적 역량구축 138
• 2) 제도의 점진적 변화와 재설계 141
• 제6장 결론 144
• 1. 연구 요약 144
• 2. 정책 제언 및 연구의 한계 147

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