부동산 세제의 위헌요소에 관한 연구 : 2020년 주택 관련 개정 세법을 중심으로

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Housing, along with land, forms a core foundation of production and livelihoods of people. Housing, being one of basic elements of survival, ‘food, clothing and housing,’its price significantly affects national economy as well as constitutional right to live, since the rise of housing price impedes economic stability by inducing rise of goods and service prices.
Korean government launched a tax system reorganization scheme to increase both the real estate transaction tax and the property tax in response to recent drastic rise of housing prices, for the purpose of stabilizing housing price and protecting real demands. The scheme includes “tax rate increase for the real estate acquisition made by multiple homeowners and corporates” regarding acquisition tax, “comprehensive real estate tax rate increase” in respect to ownership tax; and “capital gains tax increase along with additional residence term requirement for ‘special tax deduction for long-term holding’ regarding capital gains tax, which all them have been passed by the National Assembly after a month from the government’s announcement on its plan to resolve the issue. However, such rapid tax scheme revision, with its insufficient expert review process and policy-centric conduct, faced criticism for infringing basic rights and compromising predictability. Indeed the unbalanced tax rate has resulted a facilitation of a skyrocket increase on single-household-single-housings. Evidently, it is observed that some approaches are made in order to respond to the growing concerns of basic rights infringement, which are so far insufficient.
The purpose of this study is to analyze the 2020 reforms made onto Acquisition Tax, Comprehensive Real Estate Holding Tax and Transfer Income Tax, the main pillars of transaction and holding taxation regarding housing, a target of recent real property policy taxation and the unconstitutional elements thereto. Especially the study aims to exhibit the limits of real estate tax policy through discussion of single-household-single-housing holder rights under the Constitution, and to provide complementary alternatives that do not consist of unconstitutional elements.
The first unconstitutional element lies in the imposition of 12% unilateral tax rate on Gift Acquisition Tax. Since the tax rate is applied to all the receipients regardless of the number of housing they own, it evidently violates the receipient’s property right and such unliateral application of relatively high tax rate may also breach the priniciple of equal taxation. Morever, increased Acquisition Tax rate without publication of transitional rules or exception clauses seems to be in violation of good faith obligation for taxpayers. Therefore, non-discriminatory taxation rate on the acquisitor basis should be applied to both sales and gifts to get rid of the unconstitutional elements. Moreover, comprehensive exception clause is necessary for single-household-single housing holders. Remedy for those who have executed real estate contracts after July 10th should be established through legislation for the sake of trust protection.
Secondly, simultaneous increase of both the Comprehensive Real Estate Tax rate and realization of the land value by public announcement has caused soaring future Comprehensive Real Tax amount. Application of 1.2%~6% Comprehensive Real Estate Tax rate would constitute erosion of the original value for multi housing owners and thus unconstitutional, threatening the property rights of the people. Realizing the land value by public announcement policy would graudally increase the burden of holding tax for single-household-single-housing hoders as well, and the risk of orginal value erosion persists depending on the realization rate. Deduction clause do exist for singele-household-single-housings, but the clause is only in part applicable this vacuum may constitute breach of constitution in the midst of rising holding tax, that is Comprehensive Real Estate Tax. The reform also excludes housings co-owned by a married couple from the application of the deduction clause, which also may constitute a breach of Constitution article 36 paragraph 1. Revision of current law does not recify the past breach, and therefore the unconstitutional elements persists.
Therefore, complementary measures should follow and mediate the tax rates, and basic deduction clause of Comprehensive Real Estate Tax that sets individual 600million won and household 900million won basis needs to be revised more realistic by reflecting actual housing price increase rate. Land value by public announcement as the tax base for real estate taxes does not reflect current tax capacity. The government should consider reflecting annual inflation rate plus the real estate purchase price for the Comprehensive Real Estate tax base. In addition, the current system lacks sufficient protection for single-household-single-housing owners without tax capacity. Additional deduction caluses are necessary for those other than elders and long term holders, and already existing deduction requirements need to be alleviated as well. There are also debates over unfair application of deduction requirements. In this regard, the basic deduction amount should be raised up to 120 million won for each household in accordance with the individaul basic deduction rate and amount. Co-owned housings by married couples should also be categorized as single-household-single-housings and be allowed to enjoy deductions for elders and long-term holders.
Thirdly, the reform has amended the special tax deduction for long-term holders legislation as to require additional ‘real residency,’ which has reduced deduction rate significantly, with under 6-month transition provision. The amendment without any consideration of inflation is likely to violate property rights, taking into account that the amendment is complementary measure for taxation of ‘high-priced’ single-household-single-housing, along with violation of rights for residential stability and freedome of relocation. Its insufficient discussion process and short transition provision with little public interest may taxpayers’ trust, and discrimination between 10 year residents and less than 10 year residents may also constitute the principle of equality, since the difference between the two are not fundamental. In this light, unrealistic basic deduction standard and tax free basis for high-priced housing should be revised. It would be optimal to delete the legislation that reduces the special tax deduction for long-term holding rate up to 40%, and retain the previous policy based on minimum residence period. Moreover, the fact that the reform does not provide any remedy for special deduction for long-term holding in case of the long-term gernal private rental housing repeal, may constitute a violation of good faith principle. In this regard, the special deduction for long-term holding rate for 10 year holders should be applied for holders whose registration has been automatically terminated after 8 years.
Lastly, the 2020 tax law reform may be unconstitutional in that it imposes excessive tax on multi-homeowners who eventually would bear tax burden that amounts to more than half of their property, due to increased tax rate of both the transactions and holdings. Should the burden continue to rise due to the realization of land value by public announcement and the rise of land price, it would eventually violate the constitutional rights of single-household-single-housing holders as well. Thus the reform is not fit for the purpose of residential stability, and transaction tax rate should be cut down. Holding tax rate need to be properly tuned, taking into account the recent dramatic rise of housing prices have brought about rapid increased of tax burden more than ever before.
It is undispute that real estate tax system has comprehensive legistlative formulation power since it heavily influences public interest with policy elements. Nevertheless, as with other legislations, tax laws should be legislated within the boudnary of Constitutional limits. While the legislation purports to achieve prevention of real estate promulgation and residential stability, it should not be so method-oriented as to violate the fundamentals of property right itself and harm the residential stability of single-household-single-homeowners.

국문 초록 (Abstract)

주택은 토지와 더불어 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 된다. 이른바 생존의 기본이 되는 ‘의식주’ 중 ‘주’에 대한 것으로 주택가격의 상승은 모든 상품 및 서비스가격의 상승을 유도하여 경제안정을 저해하므로, 주택가격의 안정은 생존권 및 국가경제에 지대한 영향을 미친다.
최근 주택가격이 급상승하자 정부는 주택가격 안정과 실수요자 보호를 이유로 부동산 거래세와 보유세를 모두 높이는 세제 개편을 단행했다. 대표적으로 취득세제의 ‘다주택자·증여 취득세율 인상’, 보유세제의 ‘종합부동산세 세율 인상’, 양도세제의 ‘1세대 1주택에 대한 장기보유특별공제율에 거주기간요건 추가’가 있으며, 이들 법률은 정부의 대책 발표 후 약 한 달 만에 바로 의회 입법으로 가결되었다. 그러나 이와 같이 급속한 세법 개정은 전문적인 검토 없이 정책 목적에만 치중하여 세금을 중과함으로써 국민의 기본권을 침해한다는 비판에 직면했으며, 실제로 주택에 대한 균형을 잃은 세율로 1세대 1주택에 대한 세금마저 폭증하는 결과가 나타나게 되었다. 결국 개정 세법의 기본권 침해에 대한 문제가 심화되자 추가로 이를 보완하려는 움직임이 나타나고 있으나 현재까지는 위헌요소를 제거하기에 충분치 않은 상황이다.
본 연구의 목적은 이와 같은 배경하에 최근 부동산 정책세제의 대상인 주택을 중심으로 거래과세와 보유과세의 대표적인 세목인 취득세·종합부동산세·양도소득세의 2020년 개정 내용을 분석하여 기본권 및 헌법 원리를 침해하는 위헌요소가 있는지를 파악해 보고, 특히 헌법이 보호하는 1세대 1주택자에 대한 침해 및 보호 필요성을 논하여 부동산 정책세제의 한계를 제시하고 차후 입법에 위헌성을 제거할 수 있도록 보완방안을 제시하는 데 있다.
첫째, 취득세제의 위헌요소로 증여취득세에 대해 수증자의 주택 수와 관계없이 12%의 단일세율을 적용하는 것은 수증자의 재산권을 침해하며, 증여세를 따로 부담함에도 불구하고 주택 수와 상관없이 증여에 고율의 중과세를 부과하는 것은 조세평등의 원칙에도 위배될 우려가 있다. 또한 취득세율을 올리고 충분한 경과규정이나 예외 없이 바로 공포·시행한 점은 납세의무자의 신뢰를 침해한 것으로 보인다. 따라서 이와 같은 위헌요소를 없애기 위해서는 매매와 증여 간 차별 없이 주택 취득자를 기준으로 중과세율을 적용하여야 하며, 특히 1세대 1주택자에 대한 폭넓은 예외규정이 필요하다. 또한 7‧10 이후 부동산을 계약한 자에 대해 법령 등을 통한 구제조치를 통해 그 신뢰를 회복할 필요가 있다.
둘째, 종합부동산세의 세율인상과 공시지가의 현실화가 동시에 시행됨으로써 장래 부담하게 될 종합부동산세가 급증한 바, 다주택자의 경우 1.2~6%의 종합부동산세 세율이 적용되어 원본잠식 위험이 있어 재산권을 침해하는 위헌적인 세율로 판단된다. 1세대 1주택자의 경우에도 공시가격 현실화 정책으로 보유세의 부담이 순차적으로 급증하게 되어 장래 현실화율에 따라 원본잠식 위험이 있을 것으로 판단된다. 다만, 1세대 1주택의 경우 공제규정이 존재하나, 모든 1세대 1주택이 적용되는 것이 아니어서 보유세인 종합부동산세의 부담이 이와 같이 높아진 상황에서는 공제규정의 미비가 위헌적 요소로 기능할 수 있다. 이외에 부부공동명의 주택을 1세대 1주택 공제규정에서 제외한 점은 헌법 제36조 제1항에 위반될 소지가 있으며, 현재 법이 개정되었다 해도 과거의 위헌적인 부분에는 영향이 없으므로 위헌요소가 있을 것으로 판단된다.
따라서 이를 보완하기 위해서는 우선 다주택자에 대한 세율 조정이 필요하며, 종합부동산세의 인별 6억 원, 세대별 9억 원을 기준으로 하는 기초공제규정을 주택가격 상승률을 반영하여 현실화해야 한다. 공시지가를 기준으로 하는 부동산 과세표준 산정방법은 현재의 담세력을 반영하지 못하므로 부동산 구매 당시의 구입가를 기준으로 매년 물가상승률을 반영하여 종합부동산세를 산정하는 방안도 고려해야 한다. 덧붙여 공시지가를 기반으로 하는 현행 체제에서는 담세력이 없는 1세대 1주택자에 대한 보호가 충분하지 않으므로 고령자·장기보유자 외 추가 공제규정이 필요하며 그 요건도 완화할 필요가 있다. 현재 이와 같은 공제규정의 요건이 불평등하게 적용되는 문제 역시 제기되고 있으므로, 세대별 기초공제액을 12억 원으로 올려 인별 기초공제금액과 공제율을 맞추고 부부공동명의의 경우도 1세대 1주택에 포함시켜 공제를 받을 수 있도록 하는 것이 타당하다.
셋째, 장기보유특별공제에 실거주 요건을 추가하여 공제율을 대폭 낮추고 경과규정을 6개월 미만으로 한 법 개정은 1가구 1주택인 고가주택에 대한 과세의 보완규정이라는 점을 고려할 때 인플레이션을 고려하지 않아 재산권을 침해하게 되며, 주거생활의 안정과 거주이전의 자유를 침해할 수 있다. 또한 논의과정 및 경과규정이 짧고 그에 대한 공익은 미미하여 납세의무자의 신뢰를 침해할 소지가 있고, 주택에 10년간 거주할 수 있는 자와 현실적인 사정으로 거주하지 못하는 자와의 차이는 본질적인 것이 아님에도 이를 차별하고 있어 평등의 원칙에 위반될 가능성도 존재한다. 따라서 현실과 맞지 않는 기초공제 금액이나 고가주택의 비과세 기준은 변경되어야 하며, 거주기간에 따라 장기보유특별공제율을 40%까지 축소하는 입법은 삭제하고 기존 최소 거주기간 제도를 유지하는 것이 타당하다. 또한 아파트 장기일반매매임대 폐지 시 장기보유특별공제에 대해 보완조치를 마련하지 않은 점은 신뢰보호에 위반될 우려가 있어 8년 후 자동등록 말소 시 10년에 준하여 장기보유특별공제를 적용하는 것이 타당하다.
마지막으로 거래세와 보유세를 동시에 올린 2020년 부동산 세법 개정은 다주택자의 경우 재산의 반 이상을 재산에 대한 세금으로 부담할 위험이 있는 점을 고려하면 위헌적인 과다한 세금이라고 볼 수 있고, 차후 공시지가 현실화 및 지가 상승으로 보유세의 부담이 지속될 경우 1세대 1주택자에 대해서도 위헌이 될 수 있다. 결국 이는 주거생활 안정을 위한 목적에 적절하지 않은 수단으로 거래세를 낮춰야 할 필요가 있으며, 보유세 역시 주택가격 상승을 고려할 때 과거와 달리 부담액이 급상승하였으므로 세율을 조정할 필요가 있다.
결국 부동산 세제는 정책적인 요소를 가지고 있으며 공익적인 면이 강하기 때문에 그 입법형성권이 널리 인정된다는 점에 대해서는 의문이 없다. 그러나 다른 모든 법과 마찬가지로 세법 역시 헌법이 허용하는 범위 내에서 입법을 하여야 할 의무가 있다. 그러나 부동산 투기 방지 및 주거생활 안정을 목적으로 입법을 하고 있음에도 불구하고 그 수단에 집중하여 재산권 자체의 본질적인 부분을 침해하거나 거주에 필요한 1세대 1주택 소유자에 대한 주거생활의 안정을 해하게 되어서는 안 될 것이다.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서론 1
• 1. 연구의 배경 및 목적 1
• 2. 연구의 범위 및 방법 4
• Ⅱ. 부동산 세제의 일반론과 헌법적 한계 7
• A. 부동산 세제의 의의와 기능 7
• 1. 부동산 세제의 의의와 유형 7
• 2. 부동산 세제의 정책적 기능 10
• 가. 정책세제의 의의와 인정 여부 10
• 나. 부동산 정책세제의 유형 11
• 다. 정책세제와 행정벌의 구별 14
• B. 부동산 정책세제의 헌법적 근거 17
• 1. 부동산 정책세제의 헌법적 정당성 17
• 가. 정책세제의 헌법적 근거 18
• 나. 부동산 세제의 헌법적 근거 19
• 2. 정책세제의 헌법적 근거와 한계의 관계 22
• C. 부동산 정책세제의 헌법적 한계 24
• 1. 조세법률주의에 따른 헌법적 한계 26
• 가. 실질적 조세법률주의에 따른 과잉금지원칙 26
• (1) 독일의 압살적 조세이론과 반액과세의 원칙 28
• (2) 부동산 정책세제에 대한 과잉금지원칙의 일반적 판단기준 35
• (3) 부동산 정책세제에 대한 과잉금지원칙의 구체적 판단기준 41
• 나. 과세불소급원칙과 신뢰보호원칙 54
• (1) 과세불소급원칙에 따른 헌법적 한계 54
• (2) 신뢰보호원칙에 따른 헌법적 한계 59
• 2. 조세평등주의에 따른 헌법적 한계 66
• 가. 조세평등주의의 의의 66
• 나. 조세평등주의의 근거 및 판단기준 67
• 다. 부동산 정책세제에 대한 조세평등주의의 일반적 판단기준 68
• 라. 부동산 정책세제에 대한 조세평등주의의 구체적 판단기준 70
• 3. 소결 75
• Ⅲ. 2020년 부동산 세법 개정 분석 77
• A. 부동산취득세제의 분석 77
• 1. 부동산취득세제의 연혁 77
• 2. 2020년 부동산취득세제 개정 81
• 가. 다주택자 세율 인상 81
• 나. 지방소득세 세율 강화 83
• 다. 적용 시기 84
• B. 부동산 보유세제의 분석 85
• 1. 부동산 보유세제의 연혁 85
• 가. 2008년 헌법재판소 판결 이전의 보유세제 85
• 나. 2008년 헌법재판소 판결 이후의 보유세제 88
• (1) 2008년 헌법재판소 판결의 주요 내용 88
• (2) 2008년 헌법재판소 판결 후 종합부동산세법 개정 89
• 2. 2020년 부동산 보유세제 개정 94
• 가. 종합부동산세 세율 인상 94
• 나. 1세대 1주택 고령자장기보유공제율 상향 96
• C. 부동산 양도세제의 분석 97
• 1. 부동산 양도세제의 연혁 97
• 가. 부동산 양도세제의 연대별 연혁 97
• 나. 1세대 1주택 비과세 및 장기보유특별공제의 연혁 99
• 2. 2020년 부동산 양도세제 개정 102
• 가. 1세대 1주택 장기보유특별공제 거주기간 추가 102
• 나. 단기매매다주택자 양도소득세율 인상 등 103
• D. 기타 부동산 세법에 영향을 미치는 제도 변화 105
• 1. 부동산 공시가격 현실화 105
• 2. 민간임대주택에관한특별법 개정 106
• E. 외국의 부동산 세제 비교 108
• 1. 개관 108
• 2. 외국의 부동산 세제 109
• 가. 미국의 부동산 세제 109
• 나. 영국의 부동산 세제 110
• 다. 일본의 부동산 세제 112
• 라. 독일의 부동산 세제 113
• 마. 프랑스의 부동산 세제 114
• 바. 싱가포르의 부동산 세제 115
• 3. 외국과 한국의 부동산 세제 비교 117
• 가. 부동산 취득세제의 비교 117
• 나. 부동산 보유세제의 비교 118
• 다. 부동산 양도세제의 비교 121
• 라. 취득보유양도세제의 종합 비교 123
• Ⅳ. 개정 부동산 세제의 위헌요소와 보완방안 126
• A. 개관 126
• B. 취득세 세율 인상의 위헌요소와 보완방안 127
• 1. 문제점 127
• 2. 증여취득세율 인상의 위헌요소 128
• 가. 재산권 침해 여부 128
• 나. 조세평등주의 위배 여부 132
• 3. 기타 취득세율 인상의 위헌요소 134
• 가. 신뢰보호의 원칙 위배 여부 및 시행시기의 적합성 134
• 나. 경과규정의 적합성 137
• 4. 취득세제의 위헌요소 보완방안 139
• 가. 증여취득세율의 보완방안 139
• 나. 경과규정에 대한 보완방안 139
• C. 종합부동산세 개정의 위헌요소와 보완방안 140
• 1. 문제점 140
• 2. 개정 종합부동산세의 위헌요소 141
• 가. 종합부동산세의 성격 141
• 나. 주택에 대한 종합부동산세 산정방식 144
• 다. 재산권 침해 여부 146
• (1) 미실현 이득 과세에 대한 판단 146
• (2) 이중과세 및 누진세에 대한 판단 147
• (3) 종합부동산세로 인한 원본잠식 가능성 149
• (4) 다주택자에 대한 재산권 침해 여부 152
• (5) 1세대 1주택자에 대한 재산권 침해 여부 159
• 3. 부부 1주택에 대한 위헌요소 163
• 가. 2008년 헌법재판소 판결의 의미 165
• 나. 2020. 12. 2. 개정 전 부부 1주택에 대한 위헌성 166
• (1) 헌법 제36조 제1항 위반 여부 166
• (2) 재산권 침해 여부 168
• 4. 보유세제의 위헌요소 보완방안 169
• 가. 종합부동산세 세율의 보완방안 169
• 나. 1주택 종합부동산세에 대한 보완방안 172
• D. 장기보유특별공제 위헌요소와 보완방안 174
• 1. 문제점 174
• 2. 개정 장기보유특별공제의 위헌요소 176
• 가. 1세대 1주택 비과세 예외(고가주택)의 위헌요소 176
• (1) 학설 및 판례 177
• (2) 재산권 침해 여부 178
• (3) 조세평등주의 침해 여부 188
• (4) 주거생활의 안정 및 거주이전의 자유 침해 여부 189
• 나. 개정 장기보유특별공제의 위헌요소 192
• (1) 장기보유특별공제의 필요성 및 연혁 192
• (2) 장기보유특별공제 거주 요건 추가의 위헌성 193
• 3. 아파트 장기일반매매임대 폐지의 위헌요소 204
• 가. 과세불소급원칙 위반 여부 204
• 나. 신뢰보호원칙 위반 여부 205
• 4. 양도세제의 위헌요소 보완방안 207
• 가. 장기보유특별공제 보완방안 207
• (1) 1세대 1주택 비과세 제도 개선방안 207
• (2) 장기보유특별공제 최소 거주기간 211
• 나. 아파트 장기일반매매임대 폐지 보완방안 211
• E. 생애주기 통산 부동산 세제의 위헌요소와 보완방안 212
• 1. 문제점 212
• 2. 1개 부동산에 대한 개정 후 세부담 214
• 가. 다주택자의 경우 214
• 나. 1주택자의 경우 216
• 3. 생애주기 통산 부동산 세제의 위헌요소 217
• 가. 다주택자에 대한 재산권 침해 여부 219
• 나. 1세대 1주택자에 대한 재산권 침해 여부 220
• 4. 생애주기 통산 부동산 세제의 위헌요소 보완방안 222
• Ⅴ. 결론 226
• 참고문헌 229
• ABSTRACT 240