토지의 분할과 합병에 관한 공법적 규율 = A Legal Study on Partition and Annexation of Land

국문 초록 (Abstract)

토지를 분할하거나 합병하여 건축물을 건축하는 경우에는 토지의 효율적･합리적 이용을 위해 도시계획적 요소를 고려한 공법적인 규율이 필요하다. 현행 도시계획법제에서는 국토계획법에서 개발행위허가의 대상으로 토지분할을 규정하고, 건축법에서는 건축물이 있는 대지의 분할제한에 관한 규정을 두어, 토지의 분할을 공법적으로 규율하고 있다. 그러나 규율 대상을 특정 지역의 토지분할에 한정하거나 토지분할이 아닌 건축허가의 요건으로 이를 규정하고 있다는 한계가 존재하며, 토지의 합병은 규율 대상에서 제외되어 있다. 실무적으로는 지적을 규율하는 공간정보관리법상 토지의 분할과 합병 절차를 통해 건축단위에 대한 공법적인 규율이 이루어지고 있다.
법령의 개정 연혁과 판례의 흐름을 살펴보면, 초기에는 공유물분할판결 등의 확정판결에 의해 토지소유권이 분리된 경우에는 무조건적으로 토지 분할을 허용하였으나, 기획부동산 등의 폐단으로 인해 관련 규정을 삭제하고 2013년 대법원 판례를 통해 사법상 권리관계에 대해서도 공간정보관리법상 토지 분할 절차를 통한 공법적인 규율이 가능하다는 법리를 제시하였고, 이후 법원은 국토계획법 외에도 건축법, 지방자치단체의 조례 등 토지의 분할 절차에서 고려되어야 하는 공법적 기준을 확대하는 방향으로 판례를 발전시켜 왔다. 건축단위에 대한 규율의 필요성이 증가함에 따라 판례의 법리도 발전한 것으로 평가된다.
다만, 현행 공간정보관리법상 토지의 분할과 합병 절차는 사법적인 규율만을 예정하고 있을 뿐, 건축단위에 대한 공법적 규율을 고려하고 있지 않으며 지적소관청에게 실질 심사권을 인정하고 있지도 않다. 실무적으로는 토지의 분할신청에 선행하여 이루어지는 지적측량 절차를 통해 공법적인 규율이 이루어지고 있으며, 최근 하급심 판례에서는 지적측량 시행규칙에 근거하여 지적소관청의 실질 심사권을 인정한 사례도 확인된다. 그러나 지적측량은 사법상 토지소유권의 권리관계를 확인하기 위한 확인적인 성격만을 가지기 때문에, 지적측량을 통해 건축단위에 대한 공법적 규율이 이루어지는 현행 실무는 근본적으로 지적제도의 체계와는 맞지 않다.
이 글에서는 국토계획법과 공간정보관리법의 관계를 고려한 현행 건축단위의 규율 체계에 대한 개선방안을 제시하였다. 먼저, 공간정보관리법상 토지의 분할과 합병 절차에 있어 지적소관청에게 공법적인 규율이 가능하도록 실질 심사권을 인정하고, 지적측량 절차는 본래의 목적에 따라 토지의 현황과 사실 상태를 확인하는 기능만을 부여하는 방향으로 관련 규정을 개정하여야 한다. 또한, 국토계획법상 개발행위허가(토지분할허가)도 공법적인 규율의 필요성을 고려하여 토지의 합병을 포함한 토지분합허가로 그 대상을 확대하여야 할 것이다. 그러나 공간정보관리법상 토지의 분할과 합병 절차를 통해 건축단위를 규율하더라도 그 효력을 국토계획법상 개발행위허가와 동등한 수준으로 인정하기는 어렵다는 점에서, 종국적으로는 도시계획법제인 국토계획법을 통해 건축단위에 대한 규율이 이루어져야 한다. 이를 위해 현행 규율 체계와 같은 과도기적 과정을 거쳐, 국토계획법상 개발행위허가는 토지형질변경허가를 통해 건축허용성을 규율하고, 토지분합허가를 통해 건축단위를 규율하는 형태로, 건축행위를 규율하기 위한 완결적인 허가 제...

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