문화유산도시 조성과 발전에 관한 법제 연구 = A Study on the Legal Aspects of Creation and Development of a Cultural Heritage City

국문 초록 (Abstract)

문화재(文化財)에서 문화유산(Cultural Heritage)으로 법률 명칭을 변경한 것은 문화재를 후대에 온전하게 승계시키기 위한 것이다. 하지만 이와 같은 제도 변경에도 불구하고 현실은 따라오지 못하고 있다. 현재 우리 사회는 인구의 급격한 감소와 고령화 사회 현상 그리고 경제의 저성장으로 문화유산의 발굴과 보존에 필요한 국가의 재원 조달이 어려울 수 있다. 국민에게 보존·유지 관리 등과 관련된 비용 부담을 떠넘기고 재산권을 침해하는 부담을 준다는 비판을 면하기 어렵다.
이 연구는 부동산 개발사업과 매장유산 보호간의 이해 충돌에 따른 부동산 공법적 관점과 문화유산적 관점으로 검토하였다. 「국토계획법」의 용도지역의 검토, 매장유산 조사·발굴 비용의 원인자책임주의, 매장유산의 현지보존조치에 따른 재산권 침해 문제, 문화유산 관련 인허가시 행정청의 과실 책임, 문화유산 보호지역과 그 외곽 500m 건축행위제한 문제, 문화유산을 통한 보존과 활용방안, 「고도육성법」상 고도의 확정에 대하여 문제를 검토하고 개선방안을 제시하였다.
연구결과 첫째, 매장유산이 발견될 경우 원인자책임주의는 개발이익환수 목적일 수 있으나 조사 및 발굴 비용은 국가가 전적으로 부담하는 것이 옳은 방향이다. 다만 합리적인 범위 내에서 개발사업 시행자가 예외적으로 부담하는 것은 가능하다. 또한 매장유산의 현지보존조치에 따른 주변토지의 토지수용을 하지 않을 경우에 상생방안을 만들어 건폐율과 용적률의 인센티브를 제공할 것을 제안하며, 이전보존조치를 할 경우 지방자치단체는 유구만을 모은 유구박물관을 만들어, 유물박물관과 함께 그 지역을 방문하는 관람객에서 그 지역의 역사와 문화를 한 자리에서 체험할 수 있는 기회를 마련하도록 하여야 할 것이다.
둘째, 「국토계획법」에 문화유산과 관련한 근거가 미약하다. 즉 보호지구가 문화유산이 관련된 용도지구인데, 문화유산 관련법령에서 용도지역과 용도지구를 두고 있을 뿐이다. 따라서 사적지 지구단위계획을 신설하고 문화유산의 대규모 발굴과 보존을 민간에게까지 하는 것이 어떨까 한다. 지구단위계획을 세우고 개발하되, 관광산업단지로 조성할 수 있도록 하여 개발비용을 환수하게 하여 일반 시민이 문화유산을 향유하며 관광도 할 수 있도록 한다.
셋째, 「문화유산법」상 행정청의 과실에 의하여 건축행위나 개발행위제한을 위법하게 승인한 경우의 처리가 문제가 된다. 이때는 문화유산보호라는 공익과 재산권 침해라는 사익을 비교형량하여 판단하여야 할 것이고 행정청의 과실에 대해서는 손해배상책임을 지도록 하여야 한다.
넷째, 역사문화환경 보존지역의 건축행위제한 문제이다. 문화유산 보호구역만으로 충분하나 지정문화유산의 외곽경계로부터 500m 밖에 건설공사를 하는 경우에도 건축제한이나 개발행위제한은 전면적으로 폐지함이 합리적이다. 다만 유지한다면 개발행위제한에 개발행위시 얻을 수 있는 건폐율과 용적률을 공제한 부분을 매도할 수 있는 권한을 부여하여야 한다.
다섯째, 문화유산과 관광은 보존과 활용으로 상호보완 할 수 있다. 문화유산 보존과 계승을 위하여 자금이 지속적으로 투입되어야 한다. 지역사회에 민간이 참여하는 주체가 일본의 법제처럼 그 지역사회의 문화유산 관광을 총괄 담당하도록 하여야 한다. 또한 디지털 콘텐츠 개발과 문화관광으로 직업과 생계를 유지하는 문화유산 전문가를 육성하여 지역경제를 활성화하도록 하여야 할 것이다.
마지막으로 「고도육성법」에는 고도를 차후 지정할 수 있도록 하고 있는데, 고도로 지정되면 기존보다 여러 개발행위 등의 제한이 가중될 수 있다. 이미 고도에 해당하는 도시는 어느 정도 역사적으로 알고 있기에 차후에 미뤄 놓을 이유가 없다고 본다. 고도로 지정할 수 있는 대상도시로는 경상남도 함안을 예로 들 수 있다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The legal terminology change from “cultural properties” to “cultural heritage” aims to ensure preservation and transmission of cultural heritage to future generations. However, despite such institutional changes, real-world implementation faces significant challenges. Current societal issues such as a rapid population decline, aging demographics, and economic stagnation make it difficult for the state to secure resources necessary for the excavation and preservation of cultural heritage. Moreover, criticisms persist regarding the financial burdens imposed on citizens for preservation and maintenance, often infringing on property rights.
This study examines the conflicts between real estate development projects and protection of buried cultural heritage from the perspectives of public real estate law and cultural heritage preservation. This study has reviewed the issues and proposed solutions for the zoning regulations under the National Land Planning Act, the principle of causation for excavation and investigation costs, property rights infringements due to on-site preservation measures, administrative liability for negligence in cultural heritage-related permits, restrictions on construction within 500 meters of cultural heritage protection zones, strategies for preservation and utilization of cultural heritage, and issues under the Act on the Promotion of Historic Cities.
Key Findings and Recommendations after the research include:
Firstly, if any buried cultural heritage is discovered, the principle of causation, while aimed at recovering development profits, should place the burden of investigation and excavation costs entirely on the state. However, developers may exceptionally bear some costs within reasonable limits. In addition, in chases where land expropriation f surrounding areas is not implemented following on-site preservation measures for buried cultural heritage, it is proposed to create a mutually beneficial plan by providing incentives such as increased building coverage and floor area ratios. If any relocation measures are taken, local governments should establish dedicated archaeological museums, allowing visitors to explore both artifacts and the area's historical context in one location.
Secondly, there are weak legal foundations in the National Land Planning Act. Where the protection zones are designated as zoning districts related to cultural heritage, the cultural heritage-related laws only establish zoning areas and districts without further integration. Therefore, it may be worthwhile to introduce site-specific district unit plans for historic sites and extend large-scale excavation and preservation efforts to private entities. By establishing district unit plans and allowing development, the areas can be transformed into tourism industry zones, enabling the recovery of development costs while allowing the general public to enjoy cultural heritage and engage in tourism.
Thirdly, under the Cultural Heritage Act, issues arise when administrative authorities unlawfully approve construction or development restrictions due to negligence. In such cases, a balance must be struck between the public interest of cultural heritage protection and the private interest of property rights, and administrative authorities should be held liable for damages resulting from their negligence.
Fourthly, restrictions on construction activities within historical and cultural environment preservation areas pose a challenge. The designation of cultural heritage protection zones alone should be sufficient. However, it is reasonable to entirely abolish construction or development restrictions even for areas beyond 500 meters from the outer boundary of designated cultural heritage sites. If such restrictions are to be maintained, landowners should be granted the right to sell the unused portions of building coverage and floor area ratios that would otherwise be achievable through development activities.
Lastly, the Special Act on the Preservation and Promotion of Historic Cities allows for the future designation of ancient cities, but such designation can impose additional restrictions on development activities compared to the current regulations. Since cities that qualify as historic cities are already somewhat historically recognized, there is no reason to delay their designation. An example of a city that could be designated as a historic city is Haman in Gyeongsangnam-do.

목차 (Table of Contents)

• 국문요약 = ⅶ
• 제1장 서 론 = 1
• 제1절 연구의 필요성 및 목적 = 1
• 제2절 연구의 범위 및 방법 = 4
• Ⅰ. 연구의 범위 = 4
• Ⅱ. 연구의 방법 = 4
• 제3절 선행 연구의 검토와 차별성 = 6
• Ⅰ. 선행연구의 검토 = 6
• Ⅱ. 연구의 차별성 = 9
• 제2장 문화유산도시 조성과 발전에 관련한 법제 고찰 = 11
• 제1절 토지의 이용 및 건축에 관한 기본 법제 = 11
• Ⅰ. 국토계획법 = 11
• 1. 용도지역·지구·구역 제도 = 11
• 2. 지구단위계획 = 12
• 3. 「국토계획법」과 문화유산 = 13
• 4. 도시계획시설인 공원조성관련 규정 = 15
• Ⅱ. 건축법과 경관법 = 16
• 1. 건축법 = 16
• 2. 경관법 = 17
• 제2절 문화유산의 발굴과 개발 관련 법제 = 19
• Ⅰ. 매장유산법 = 19
• 1. 발굴허가 및 개발행위 관련 규정 = 20
• 2. 매장유산 보호와 보상규정 = 23
• 3. 「매장유산법」상 토지수용 관련 규정 = 27
• Ⅱ. 국가유산영향진단법 = 28
• Ⅲ. 도시재생법 = 29
• Ⅳ. 도시정비법 = 31
• Ⅴ. 기타 법률 = 31
• 제3절 문화유산의 발전과 활용 관련 법제 = 33
• Ⅰ. 국가유산기본법 = 33
• Ⅱ. 문화유산법 = 37
• 1. 문화유산의 지정과 대상 = 38
• 2. 역사문화환경 보존지역의 의의 = 39
• 3. 역사문화환경 보존지역의 허용기준 규정 = 40
• Ⅲ. 자연유산법 = 43
• Ⅳ. 고도육성법 = 44
• Ⅴ. 세계유산법 = 49
• Ⅵ. 문화유산 재정 지원 관련 법 = 50
• 제4절 문화유산도시 사례 = 54
• Ⅰ. 풍납토성 매장문화유산 관련 사례 = 54
• 1. 사실관계 = 55
• 2. 대법원 판결 = 57
• Ⅱ. 암사역사공원 조성 사례 = 59
• 1. 서울 암사동유적의 개요 = 59
• 2. 유적공원의 조성 = 60
• 3. 공원 조성과 토지소유권 = 60
• Ⅲ. 김포 장릉(金浦 章陵)의 보호와 고도(高度)제한 사례 = 62
• 1. 공사중지명령 처분 취소소송의 사실관계 = 63
• 2. 대법원 판결 = 66
• 제3장 외국 문화유산 관련 법제와 사례 = 67
• 제1절 미국 = 67
• Ⅰ. 문화유산 관련 보호·보존 법과 제도 = 67
• Ⅱ. 문화유산 관련 용도지역·지구 = 69
• Ⅲ. 뉴욕시의 역사 지역·지구제 사례 = 72
• Ⅳ. 소결 = 74
• 제2절 프랑스 = 75
• Ⅰ. 문화유산 관련 보호·보존 법과 제도 = 76
• Ⅱ. 문화유산 관련 용도지역·지구 = 77
• Ⅲ. 르아브르(Le Havre)시의 세계문화유산·SPR 지정 사례 = 79
• Ⅳ. 소결 = 81
• 제3절 일본 = 84
• Ⅰ. 문화유산 관련 보호·보존 법과 제도 = 85
• Ⅱ. 문화유산 관련 용도지역·지구 = 89
• Ⅲ. 전통적 건조물군 보존지구 제도 활용 사례 = 92
• Ⅳ. 소결 = 94
• 제4장 문화유산도시 조성과 발전을 위한 법적 개선 = 96
• 제1절 부동산 개발사업과 매장문화유산 보호간의 이해 조정 법제 = 96
• Ⅰ. 문제의 제기 = 96
• Ⅱ. 매장유산 발견 시 비용부담 주체 = 98
• 1. 국가 부담주의 = 98
• 2. 개발사업 시행자 부담주의 = 98
• 3. 국가와 개발사업 시행자 공동부담주의 = 99
• 4. 사견 = 99
• Ⅲ. 매장유산 보존조치 방안 = 102
• Ⅳ. 매장유산의 소유권 귀속 주체 = 104
• Ⅴ. 개발사업 시행자의 손실보상 = 105
• 제2절 국가지정문화유산인 사적지 지정 관련 이해 조정 법제 = 107
• Ⅰ. 문제의 제기 = 107
• Ⅱ. 사적지 지구단위계획 신설 = 108
• 제3절 문화유산 관련 법령 행위와 그 구제 여부 = 109
• Ⅰ. 문제의 제기 = 109
• Ⅱ. 행정청의 과실에 의한 건축행위 승인 = 110
• 1. 비례의 원칙에 의한 재량권 일탈·남용의 위법 여부 = 110
• 2. 행정청의 손해배상책임 = 111
• 3. 역사문화환경 보존지역 범위의 검토 = 112
• 4. 법령의 모호함 개선 = 114
• 제4절 문화관광촉진과 주민참여 법제 = 115
• Ⅰ. 문화관광을 촉진하는 입법 정책 = 115
• Ⅱ. 문화유산 활용과 관리에 관한 개선방안 = 118
• Ⅲ. 주변 문화유적지 관광과 디지털유산 통합 연계 = 120
• 제5절 「고도육성법」에 따른 고도의 확정 = 122
• Ⅰ. 문제의 제기 = 122
• Ⅱ. 함안의 역사적 가치와 문화유산 = 123
• 제5장 결 어 = 127
• 참고문헌 = 132
• ABSTRACT = 139