조직의 사업 증가와 하이퍼조직화 : 지방자치단체 자체예산사업을 통해 본 공공조직의 역할 확대

국문 초록 (Abstract)

지방자치단체가 자체재원을 사용하는 사업을 더욱 많이 기획, 추진하는 행동을 어떻게 이해해야 할까? 기초지방자치단체의 자체재원을 사용하는 사업, 즉 자체예산사업은 최근 증가 추세를 보이고 있다. 본 연구에서는 이러한 현상을 하이퍼조직화로 보고, 하이퍼조직화에 영향을 주는 요인을 조직론의 관점에서 분석했다.
하이퍼조직화란 조직의 과잉조직화를 의미한다. 조직의 본연의 목적 이외의 목적을 추구하는 행동도 과잉조직화의 유형 중 하나이지만, 지방자치단체와 같이 목적이 추상적인 경우 목적을 수행하는 수단, 사업 등 구조 요소가 증가하는 것도 과잉조직화의 하나로 볼 수 있다. 두 경우를 종합하면, 하이퍼조직화는 목적 또는 구조 요소 등에서 조직의 역할을 확대하며 복잡성이 증가하는 조직이라고 정의할 수 있다.
하이퍼조직화 논의는 조직 차원에서 목적 및 구조 요소가 증가하는 현상을 넘어 조직장 차원에서 하이퍼조직화 상태가 제도화되는 현상 측면에까지 확장되어야 한다. 조직이 하이퍼조직으로 변화하는 일방향적인 과정에서 벗어나 하이퍼조직화된 상태가 조직들의 새로운 규범 또는 기준이 되는 순환관계를 고려해야 하기 때문이다. 이를 통해 하이퍼조직화 현상을 조직과 조직장 측면에서 모두 이해할 수 있다.
더불어, 하이퍼조직화에 대한 영향요인을 파악하는 것이 중요하다. 역할을 확대하는 조직은 환경에 의한 영향뿐만 아니라 조직의 역량을 기반으로 한 결정의 영향으로 역할을 확대할 수 있다. 이 두 영향을 각각 제도 기반 행위자성, 역량 기반 행위자성으로 정리할 수 있으며, 조직론에 기반을 두어 각 행위자성에 해당하는 세부적인 행위자 성격을 제시한다. 먼저, 기존 하이퍼조직화 논의에서 간과되었던 역량 기반 행위자성은 조직이 자원과 역량을 기반으로 결정하는 행위자성으로, 기본적으로 환경의 영향을 받기 때문에 하이퍼조직화를 선택하는 결과에 귀결된다. 그렇지만 환경에 영향을 받아 결정하는 것이 아니라 스스로 역량과 자원을 바탕으로 의사결정한다는 점에서 조직의 행위자로서의 면모를 강조한다. 제도 기반 행위자성에는 환경에 의해 부여된 기준과 규범에 따르는 행위자성으로, 사회의 기준에 맞춰 성과를 비교하고 전략을 세우거나, 사회에서 당연하게 받아들이는 규범 또는 기준에 맞추기도 한다. 한편으로는 사회 내에서 주어지는 주체성이 높아짐에 따라 행위자의 면모를 갖추기 위해 스스로를 구성하는 과정에서 하이퍼조직으로 변화한다. 역량 기반 행위자성에서는 자원 의존 행위자성, 전략적 대응 행위자성, 자원 활용 행위자성을 논했고, 제도 기반 행위자성에서는 피드백 적용 행위자성, 정당성 추구 행위자성, 역능적 행위자성을 제시했다.
하이퍼조직화에 대한 영향요인의 인과관계를 증명하기 위해서 본 연구에서는 기초지방자치단체의 자체예산사업을 사례로 하여 패널회귀분석 고정효과모형을 통해 분석했다. 종속변수는 하이퍼조직화의 정도로, 각 기초지방자치단체의 자체예산사업 수에서 시‧군‧구 단위 평균을 뺀 값을 활용하여 각 조직이 얼마나 많이 하이퍼조직화 되어 있는가를 보여주는 변수를 활용했다. 종속변수의 자료는 지방재정365에서 공개하는 지방자치단체 세부사업별 세출예산 자료 6개년치(2017년~2022년)를 활용했고, 가설과 주요 개념을 바탕으로 측정한 독립변수들을 1년 시차를 두고 사용했다.
분석 결과, 역량 기반 행위자성인 자원 의존 행위자성과 전략적 대응 행위자성, 자원 활용 행위자성과 제도 기반 행위자성의 역능적 행위자성은 조직의 하이퍼조직화 정도를 높이는 데 영향을 미쳤다. 또한 정당성 추구 행위자성은 조직이 하이퍼조직화 정도를 조직장 내 일반적인 수준에 맞추어 조정한다는 점을 보여주었다. 더불어 상위 25%와 중위권, 그리고 하위 25%를 구분하여 비교한 세부 그룹 연구를 통해 상위 그룹은 자원 활용 행위자성이, 중위 및 하위 그룹에서는 자원 의존 행위자성, 전략적 대응 행위자성, 역능적 행위자성이 하이퍼조직화 정도를 높인다는 결과를 확인했다.
이론적인 측면에서 본 연구는 하이퍼조직화 개념을 조직 및 조직장 차원에서 확장하여 논의하였으며, 하이퍼조직화에 대한 영향요인을 실증적으로 분석했다는 데 의의가 있다. 또한 하이퍼조직화의 제도적 동형화 연구에 대한 단초를 제시하였다. 행정학적 시사점 측면에서 본 연구는 향후 하이퍼조직화가 확대되는 사회를 예측하고, 지방분권 시대에 하이퍼조직화의 긍정적인 측면을 강화하고 부정적인 측면을 약화시키기 위한 방안을 제시하였다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

How should we understand the behavior of local governments in planning and implementing more self-financed projects? The number of self-financed projects, or self-budgeting projects, in basic local governments(Si, Gun, Gu) has been increasing recently. This study considers this phenomenon as becoming hyper-organization and analyzes the factors affecting the change into hyper-organization from the perspective of organizational theory.
Hyper-organization refers to the excessive expansion of an organization. Pursuing a purpose other than the original purpose of the organization is one type of hyper-organization, but if the purpose is abstract, such as local governments, the increase of structural elements such as means and business to carry out the purpose can also be seen as a form of hyper-organization. In both cases, hyper-organization can be defined as an organization that increases in complexity by expanding the role of the organization in terms of purpose or structure.
The discussion of hyper-organization should extend beyond the phenomenon of increasing purpose and structure at the organizational level to the institutionalization of hyper-organizational status at the organizational level. This is because we need to move beyond the unidirectional process of an organization becoming a hyper-organization and consider the circular relationship in which the hyper-organized state becomes the new norm or standard for organizations in the organizational field.. This allows us to understand the phenomenon of hyper-organization from both the organizational and organizational field level.
In addition, it is important to identify the influencing factors for hyper-organization. An organization that expands its role may do so not only as a result of environmental influences, but also as a result of decisions based on organizational capabilities. These two influences can be called institution based actorhood and capacity based actorhood, respectively, and we present detailed specific actorhood based on organizational theory for each category. First, capacity based actorhood, which has been overlooked in the previous literatures of hyper-organization, is an actorhood that organizations make decisions based on their resources and capabilities, and it basically boils down to the outcome of choosing hyper-organization because it is affected by the environment. However, it emphasizes the organization as an actor in that it makes decisions based on its own capacities and resources rather than being influenced by the environment. Institution based actorhood is an actorhood which follows the standards and norms imposed by the environment, comparing their performance to the standards of society and setting strategies, or conforming to the norms or standards that society takes for granted. On the other hand, as the subjectivity given within society increases, it changes into a hyper-organization in the process of organizing itself to become an actor. In capacity based actorhood, we discussed resource-dependent actorhood, strategic response actorhood, and resource-utilizing actorhood, and in institution based actorhood, we presented feedback-applied actorhood, legitimacy-seeking actorhood, and empowered actorhood.
In order to prove the causal relationship between actorhoods and hyper-organization, this study used a panel regression fixed-effects model using the data of own budget projects of basic local governments. The dependent variable is the degree of hyper-organization, which shows how much each organization is hyper-organized by using the number of self-budgeting projects of each basic local government minus the average at the Si, Gun, Gu level. For the dependent variable, we used six years (2017-2022) of appropriation budget data for each local government project disclosed by Local Finance Integrated Open System, and the independent variables measured based on the hypotheses and key concepts were staggered by one year.
The results of the analysis showed that capacity based actorhood, specifically resource-dependent actorhood, strategic response actorhood, and resource-utilizing actorhood, and institution based actorhood, specifically legitimacy-seeking actorhood, and empowered actorhood, had impacts on increasing the degree of organizational hyper-organization. In addition, the analysis result of legitimacy-seeking actorhood hypothesis showed that organizations adjust their degree of hyper-organization to the general level of hyper-organization within the organizational field. Furthermore, a subgroup study comparing the top, middle, and bottom groups of the sample found that resource-utilizing actorhood increased the degree of hyper-organization in the top group, while resource-dependent actorhood, strategic response actorhood, and empowered actorhood increased the degree of hyper-organization in the middle and bottom groups.
From a theoretical perspective, this study is significant in that it extends the concept of hyper-organization and discussed its characteristics in the organizational and organizational field levels. Also it empirically analyzes the influencing factors on hyper-organization. It also provides a basis for the study of institutional isomorphism of hyper-organization. In terms of administrative implications, this study predicts a society in which hyper-organization will expand in the future and suggests ways to strengthen the positive aspects of hyper-organization and weaken the negative aspects in the era of decentralization.