1980년대 이후 한국 농지전용 급증 원인에 관한 연구: 농정의 변화와 국가의 개발행위 분석을 중심으로 = A study on the causes of the rapid increase in conversion of farmland in South Korea since the 1980s: Focusing on analysis of changes in agricultural policy and state’s development activities

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study looks into and seeks to explain the causes of the rapid increase in the ‘conversion of farmland’ in Korea in the 1980s and the interests of the state involved in the phenomenon of ‘conversion of farmland’. Existing studies on ‘conversion of farmland’ mainly understand ‘conversion of farmland’ as an inevitable phenomenon due to urbanization or recognized it as a problem due to insufficient systems and policies. This study seeks to develop a discussion based on the awareness of the problem that such an approach does not explain the characteristics of ‘conversion of farmland’ in Korea and cannot be a causal analysis to determine the cause of ‘conversion of farmland’. The reason for the rapid increase in ‘conversion of farmland’ in the mid-1980s was that with the emergence of a liberal agricultural policies and the development of farmland mobility policies, farmland could be used as a land resource to facilitate development gain and reinvestment. The emergence of a liberal agricultural policies weakened the cause of farmland conservation at the national level. In addition, the state actively utilized development gain formation and reinvestment mechanisms using ‘conversion of farmland’ to cope with the crisis of legitimacy during weak fisical situations. Since public land development introduced after the 1980s was based on the design of re-investing by forming development gain, the government was able to cope with the privatization of development gain while minimizing finances as they proceeded with housing supply and city construction. In implementing this development method, the state bypasses fisical problems by using an agent called a state-owned enterprise for urban development. This analysis was accompanied by a change in the way land resources have been utilized by the strategy adopted by the state to overcome the crisis of legitimacy since the 1980s, and this change suggests that it is being revealed in detail through ‘conversion of farmland’.

국문 초록 (Abstract)

이 논문은 한국에서 1980년대 농지전용이 급증하게 된 원인과 농지전용 현상에 개입한 국가의 이해관계에 관해 질문하고 이를 설명한다. 농지전용에 관한 기존의 연구들은 주로 농지전용을 도시화에 따른 불가피한 현상으로 이해하거나, 제도와 정책의 미비에 따른 문제로 인식하였다. 이 연구는 이와 같은 접근이 한국 농지전용의 특징을 설명하지 못하며, 농지전용의 원인을 규명하는 인과적 분석이 될 수 없다는 문제의식에 입각해 논의를 전개한다. 1980년대 중반 농지전용이 급증하게 된 이유는 자유주의 농정이 등장하고 농지유동화 정책이 전개되면서 농지가 개발이익의 형성과 재투자를 용이하게 하는 토지자원으로 활용되었기 때문이다. 자유주의 농정의 등장은 국가적 차원에서 농지 보전의 명분을 약화시켰다. 또한 국가는 취약한 재정 상황에서 정당성의 위기에 대응하기 위해서 농지전용을 활용한 개발이익 형성과 재투자 메커니즘을 적극적으로 활용했다. 1980년대 이후 도입된 매수 방식의 공영 토지개발은 개발이익을 형성해 이를 재투자한다는 설계를 바탕으로 하는 것이었기 때문에 정부는 이를 통해 개발이익 사유화 문제에 대처하는 동시에 재정을 최소화하여 주택공급과 도시 건설을 진행할 수 있었다. 이러한 개발 방식을 실행할 때 국가는 개발공사라는 대리자를 활용하며 재정 문제를 우회한다. 이상의 분석은 1980년대 이후 국가가 정당성의 위기를 극복하기 위해 채택한 전략이 토지자원 활용 방식의 변화를 수반한 것이었으며, 이러한 변화는 농지전용을 통해 구체적으로 드러난다는 사실을 시사한다.

참고문헌 (Reference)

1 김홍상, "환경친화적 토지공급체계 구축의 주요 논점과 정책과제 : 농지·산지의 전용과 간척개발을 중심으로" 22 (22): 93-106, 1999

2 정청세, "해방 후 농지 개혁의 사회적 조건과 형성 과정: 제도적 행위자로서 국가, 지주, 농민" 연세대학교 대학원 2003

3 한국토지공사, "한국토지공사 20년사"

4 임현진, "한국정치의 지배이데올로기와 대항이데올로기" 역사비평사 1994

5 유병규, "한국자본주의 발전과 농지제도" 7 : 71-115, 1997

6 김도균, "한국의 자산기반 생활보장체계의 형성과 변형에 관한 연구 : 개발국가의 저축동원과 조세정치를 중심으로" 서울대학교 대학원 2013

7 이영기, "한국의 농업경제 : 농업위기의 구조와 과제" 동아대학교 출판부 1998

8 이주영, "한국의 국토계획과 지역과학 이론 : 제1차 국토종합개발계획 수립의 실행, 1963-1972" 서울대학교 대학원 2015

9 한국농촌경제연구원, "한국농정 50년사"

10 박배균, "한국 지역균형정책에 대한 국가공간론적 해석" 한국민주주의연구소 (27) : 81-130, 2012

11 지주형, "한국 신자유주의의 기원과 형성" 책세상 2011

12 박진도, "한국 농업·농민 문제 Ⅰ" 연구사 1988

13 임형백, "한국 국토 공간구조의 형성과 변화" 한울아카데미 2013

14 박헌주, "토지정책의 전개와 발전방향" 국토개발연구원 1998

15 변창흠, "토지문제의 올바른 이해" 박영사 2006

16 김선웅, "토지구획정리사업" 서울정책아카이브

17 김명수, "토지공개념 헌법 명기에 내포된 가능성과 한계: 제도사적 고찰" 비판사회학회 (119) : 102-129, 2018

18 이세준, "토지공개념 제도의 형성에 관한 연구 : 제6공화국 토지공개념 3대 입법을 중심으로" 고려대학교 2020

19 한국토지공사, "토지 그 이상의 역사 : 한국토지공사 35년사 1975-2009"

20 장성수, "택지백서" 한국토지공사 2004

21 부형근, "택지공영개발의 토지취득 및 재원조달개선에 관한 연구" 6 : 119-149, 1998

22 임서환, "주택정책 반세기 : 정치경제환경 변화와 주택정책의 전개 과정" 대한주택공사 2002

23 이형찬, "주거에세이H : 택지개발" 서울하우징랩 2021

24 건설교통부, "제4차 국토종합계획(2000-2020)" 1999

25 대한민국정부, "제3차국토종합개발계획(1982-1991)" 1992

26 건설부, "제3차 국토종합개발계획 해설(1992-2001)" 1992

27 대한민국정부, "제2차국토종합개발계획(1982-1991)" 1982

28 정희남, "정부수립 이후의 한국 토지정책 60년사 소고, 1948~2008" 한국부동산연구원 20 (20): 281-306, 2010

29 한국토지공사, "일산신도시 개발사"

30 일산·분당 신도시 계획연구팀, "일산·분당 신도시 건설계획의 재검토" 9 : 1-36, 1989

31 대한국토·도시계획학회, "이야기로 듣는 국토·도시계획 반백년" 보성각 2009

32 유기현 ; 서순탁, "역사적 제도주의 관점에서 본 토지구획정리사업의 변천과정에 관한 연구" 한국공간환경학회 24 (24): 178-219, 2014

33 박민규 ; 강명구 ; 정상훈, "신제도주의 관점에서 본 서울과 도쿄 대도시권의 1960~1970년대 토지구획정리 제도 분석: 도시계획제도의 국가 간 제도 이전에 대한 함의를 중심으로" 국토연구원 86 : 161-181, 2015

34 손정목, "서울 도시계획 이야기 4 : 서울 격동의 50년과 나의 증언" 한울아카데미 2003

35 리 페이, "생산주의-탈생산주의 전환의 시각으로 본 1950년대 이래 한·중 양국 농업·농촌 변천: 농정에 대한 비교를 중심으로" 인천대학교 1950

36 김철규, "사회학의 눈으로 본 먹거리" 도서출판 따비 2018

37 한국토지공사, "분당신도시 개발사"

38 전강수, "부동산공화국 경제사" 여문책 2019

39 김윤태, "발전국가의 쇠퇴와 몰락" 285-292, 1999

40 지주형, "발전국가: 과거, 현재, 미래" 한울아카데미 2017

41 임수환, "박정희 시대 소농체제에 대한 정치경제학적 고찰 : 평등주의, 자본주의, 그리고 권위주의" 31 (31): 109-130, 1997

42 유종성, "동아시아 부패의 기원 : 문제는 불평등이다. 한국 타이완 필리핀 비교연구" 동아시아 2016

43 홍성찬, "동아시아 농지개혁과 토지혁명" 서울대학교출판문화원 2014

44 조석곤, "동아시아 농지개혁과 토지혁명" 서울대학교출판문화원 2014

45 조윤민, "도시의 두 얼굴 : 경기도 신도시의 탄생과 성장"

46 한표환, "도시 내 농지전용요인에 관한 실증연구" 7 (7): 1-18, 1992

47 국정브리핑 특별기획팀, "대한민국 부동산 40년사 : 1967년부터 2007년까지 부동산 정책의 과거와 현재" 한즈미디어 2007

48 박석두, "농지전용의 원인과 영향에 관한 연구" 한국농촌경제연구원 2013

49 김홍상, "농지전용의 문제점과 정책과제에 관한 연구 - 도시주변부 농지의 난개발과 관련하여" 한국공간환경학회 10 (10): 227-248, 1998

50 김정부, "농지의 효율적 보전방안에 관한 연구" 한국농촌경제연구원 1998

51 농림부, "농지업무편람"

52 김정호, "농지·임야 전용규제의 평가와 대안" 8 (8): 21-58, 1993

53 대한민국정부, "국토종합개발계획(1972-1981)" 1971

54 최혁재, "국토의 효율적 관리를 위한 농지이용관리제도의 발전방향" 한국농촌경제연구원 2003

55 송미령, "국토계획체계 변화에 따른 농촌계획 수립에 관한 연구" 한국농촌경제연구원 2003

56 김영표, "국토60년 정책편 : 상전벽해 국토60년" 국토연구원 2008

57 김명수, "국유지 관리 실태 및 활용 전략 연구" 경제·인문사회연구회 2016

58 강경식, "국가가 해야 할 일, 하지 말아야 할 일" 김영사 2010

59 정희남, "광복 후 한국 토지정책의 회고와 향후의 과제 : 자본축적, 정치적 정당성, 세계화, 그리고 토지정책" 373-401, 1994

60 변창흠, "공영택지개발사업의 평가와 과제 : 한국토지공사의 역할을 중심으로" 7 : 139-168, 2004

61 홍성태, "개발공사와 토건국가 : 개발공사의 생태민주적 개혁과 생태사회의 전망" 한울아카데미 2005

62 변창흠, "개발공사와 토건국가 : 개발공사의 생태민주적 개혁과 생태사회의 전망" 한울아카데미 2005

63 지주형, "강남 개발과 강남적 도시성의 형성－반공 권위주의 발전국가의 공간선택성을 중심으로 －" 한국지역지리학회 22 (22): 307-330, 2016

64 강경식, "가난구제는 나라가 한다 : 경제부처 30년의 메모" 삶과 꿈 1992

65 장세훈, "資本의 土地 所有 및 開發에 대한 國家 政策 硏究" 서울大學校 大學院 1996

66 Xiaofeng Zhao, "The Effect of Urbanization and Farmland Transfer on the Spatial Patterns of Non-Grain Farmland in China" 9 (9): 2017

67 Richard Fuchs, "Gross changes in reconstructions of historic land cover/use for Europe between 1900 and 2010" 21 : 299-313, 2015

68 강경식, "80년대 경제개혁과 김재익 수석 : 20주기 추모 기념집" 삼성경제연구소 2003

69 농림축산식품부, "2020년 농지업무편람"

70 조석곤, "1980년대 자유주의 농정에 대한 평가" 한국농촌경제연구원 27 (27): 55-76, 2004

71 전강수, "1970년대 박정희 정권의 강남개발" 역사문제연구소 16 (16): 9-40, 2012

72 박태균, "1950년대 미국의 대아시아 정책와 ECAFE" 국제학연구소 12 (12): 25-46, 2003