해방 후 농지 개혁의 사회적 조건과 형성 과정 : 제도적 행위자로서 국가, 지주, 농민 = (The) formation of social conditions for the land reform in South Korea : state, landlords, and peasants as institutional actors

국문 초록 (Abstract)

이 글의 목적은 해방 후 남한에서의 농지 개혁이 성공적으로 진행될 수 있었던 사회적 조건들이 어떠한 역사적 과정을 거쳐 형성되었는지 살펴보는 것이다. 보다 구체적으로 이 글에서는 국가, 지주, 농민이라는 전통 농업 사회의 사회 구성 단위들이 농지 개혁이라는 중대한 제도 변화 과정에서 어떠한 역할을 하였으며, 이러한 제도 변화 과정에 대처하는 사회적 역량이 어느 정도였는지 살펴보았다.
먼저 이 글에서는 농지 개혁이라는 중대한 제도 변화는 오랜 시간에 걸쳐 형성된 사회 변동의 역량을 토대로 이루어진다는 기본적인 인식 하에서 농지 개혁을 가능하게 하였던 사회적 주체로서 국가, 지주, 농민이라는 각 제도적 행위자에 대하여 살펴보았다. 이론적으로, 국가는 지배 구조의 역할을 하는 동시에 자신의 의도에 맞게 제도의 변화와 유지를 통하여 제도적 행위자의 역할을 수행할 수 있으며, 이러한 국가의 행위는 국가 역량과 국가 자율성을 제도적으로 확보하려는 과정을 통하여 구체화된다. 한편, 지주와 농민은 제도를 매개로 국가의 지배를 받는 사회적 행위자인 동시에 자신들의 이해 관계를 확보하기 위하여 국가 혹은 다른 사회 세력에 저항함으로써 제도의 변화나 유지의 욕구를 능동적으로 표출할 수 있는 제도적 행위자로서 파악할 수 있다. 이러한 과정 속에서 국가가 제도를 집행할 수 있는 능력은 국가 자신의 독립적인 이해 관계 뿐만 아니라 국가가 자리잡고 있는 사회적 맥락에 의해서 결정되며, 사회 집단들의 제도적 행위의 성격과 규모 역시 국가에서 제공하는 정치 기회 구조에 의해 좌우된다고 볼 수 있다.
이러한 이론적인 논의를 바탕으로, 이 글에서는 일차적으로 식민지 시기에 형성된 국가와 지주, 농민의 사회적 성격에 대하여 주목하였다. 식민 국가는 다른 사회 세력과의 권력 관계에서 우위를 점하고 있었으며, 제도적 조치와 자원의 배분을 통하여 사회 구조를 재조직화할 수 있는 역량을 가지고 있었다. 한편 지주 계급은 식민지 초기 식민 국가의 제도적 상호 작용의 틀 속에 포섭되어 경제적 이해 관계와 정치적 지위를 보장 받았지만, 식민지 후반으로 접어들면서 경제적으로 통제 할 수 없었던 농민들과 사회의 동원화를 꾀하였던 식민 국가 사이에서 점점 그 계급적 지위를 잃어 가고 있었다. 마지막으로 농민들은 경제적 이해 관계의 확보를 위한 계급 투쟁을 통하여 식민지 시기 전체를 통틀어 어떠한 사회 세력과의 연대 없이 그 자체의 역동성을 가지고 계급적 역량을 성장시켜 나아갔다.
식민지 시기에 형성된 사회 구조적 기반을 토대로, 해방 이후 농민들은 경제적 여건의 악화라는 구조적 여건과 좌익 세력의 조직화 역량을 기반으로 다양한 형태의 농민 운동을 벌이며 자신들의 경제적 이해 관계의 보장을 요구하였으며, 이는 이후 이승만 정권에서 농지 개혁을 둘러싼 사회 집단간의 대립에서 농민들의 정치 세력화를 통해 국가와 연대 구조를 형성할 수 있었던 기반이 되었다. 한편 미 군정 당국은 식민 국가의 제도적 유산을 기반으로 전개된 일련의 농업 정책들을 통하여 좌익 세력에 의한 농민층의 정치적 동원을 차단하고 지주 계급의 물적 자원을 통제함으로써, 한국 정부 수립 이후 전면적인 농지 개혁이 실시될 수 있는 사회적 환경을 조성하였으며, 특히 귀속 농지 불하를 통하여 이후 이승만 정권이 농지 개혁을 추진하는 과정에서 직면하게 될 지주 계급의 저항을 약화시킬 수 있는 제도적인 여건을 마련해 주었다. 마지막으로 지주 계급은 해방 이후 점점 악화 되어가는 사회 경제적 여건 속에서, 농지 개혁이라는 제도 변화의 압력에 대하여 정치적 조직화를 통하여 대응하였지만 제한된 역량으로 인하여 실패하였고, 따라서 ‘소작지 방매’와 같은 제한적인 경제적 방법을 동원하여 대처할 수 밖에 없었다.
한편 해방 이후 지주 계급의 소작지 변동에 대한 회귀 분석 결과, 식민지 시기 농민 운동이 활발하게 일어난 곳 일수록 해방 이후 지주 계급의 사회적 영향력이 약화되었다는 경험적인 사실을 발견할 수 있었다. ‘소작 쟁의’와 ‘소작지 방매’라는 농민과 지주 계급의 제도적 행위가 식민지 농업 정책과 농지 개혁이라는 중대한 제도 변동 과정 속에 놓여져 있던 각 사회 세력들 사이의 상호 작용의 결과라는 점을 감안한다면, 이러한 통계적 결과는 식민지 시기에서 해방 이후에 이르는 제도적 행위자들의 사회적 행위에 대한 사회적 연속성을 뒷받침할 수 있는 지표로 볼 수 있을 것이다.
지금까지 살펴본 농지 개혁의 사회적 조건을 기반으로, 해방이 되자 국가는 농지 개혁을 통하여 국가 자율성을 제도적 확보하는 동시에 농민에 대한 헤게모니 지배 체제의 구축을 통하여 사회의 물적 자원을 추출, 전유하기 용이한 사회 구조를 창출하여 국가 역량을 증대 시키려는 목적을 수행하고자 하였으며, 이를 위하여 국가는 새로운 국가·사회 관계의 제도적 재편성을 통하여 ‘국가·농민’이라고 하는 연대 구조를 형성하였다. 한편, 농민들은 자신들의 사회 변혁에 대한 밑으로부터의 욕구를 국가가 제공하는 정치적 기회 구조와 결합시키면서 자신들의 경제적 이해 관계를 확보하는 동시에, 국가가 제공하는 지배 체제 내로 포섭되어 갔으며, 반면 지주 계급은 농지 개혁을 계기로 국가·사회의 제도적 상호 작용의 틀에서 배제되면서 사회 경제적 영향력을 완전히 상실하게 되었다. 결론적으로, 농지 개혁을 통하여 형성된 국가·사회의 연대 구조는 식민지 후반 국가·사회 관계에 그 제도적 기원을 두고 있는 것으로써, 이후 근대 한국 사회에서의 국가·사회 관계의 제도적 상호 작용의 메커니즘을 사회적으로 확정 지은 것으로 볼 수 있다.
결론적으로 농지 개혁에 대한 이 글의 논의가 가진 함의에 대하여 살펴보면, 먼저 이론적으로, 특정한 시점의 제도는 제도적 행위자로서 각 사회 세력의 행위 역량을 결정하는 중요한 변수이며, 이렇게 형성된 각 사회 세력의 행위 역량은 이후 다른 제도가 형성되는 중요한 사회적 조건을 창출한다는 사실을 확인할 수 있었다. 또한 경험적으로, 근대 한국 사회의 사회 구조를 형성하는 ‘제도적 원형’이 만들어진 시기로서 식민지 경험의 중요성을 다시금 인식하는 동시에, 국가·사회의 제도적인 상호 작용의 틀이 형성되는 과정을 통하여 한국 사회의 성격을 규정하는데 있어서 국가가 갖는 사회적 의미와 중요성에 대하여 자각할 수 있었으며, 더불어 한국 사회의 사회 변동 과정에서 역사적 연속성과 국가·사회를 포괄하는 총체적 접근이 갖는 설명력을 다시 한번 확인할 수 있었다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This thesis examines the historical process that brought successful land reform in South Korea after the liberation from Japanese colonialism in 1945. Focusing on the roles of basic social units--state, landlords, and peasants--in the process of the land reform, I will examine the extent to which their social capacities impeded institutional change.
This thesis observes the state, landlords, and peasants who made the land reform practicable. All of these actors operated under the assumption that such a critical institutional change required a longstanding tradition of social change. Theoretically, the state can perform its role of an institutional actor by maintaining institutions that serve its interests; this performance becomes more sophisticated through attempts to assert state capacity and state autonomy over social institutions. Landlords and peasants are institutional actors who desire institutional change and maintenance. In addition to being institutional actors, they are also social actors whose economic interests clash with those of other social actors. Therefore, state capacity to maintain and oversee institutions not only depends on independent interests of the state but also on its social context. The characteristics and scale of institutional performance by social actors rely on a political opportunity structure given by the state.
Within this theoretical framework, this thesis focuses on the social features of the state, landlords, and peasants, which had been formed in colonial Korea (1910~1945). The colonial state, Government-general Korea, was superior to any other social forces and it had the capacity to reorganize the social structure through resource distribution and institutional regulation. While the economic and political interests of the landlord class were included in the framework of institutional interactions by the colonial state from the early colonial period, landlords were losing their class status to economically uncontrollable peasants and the socially mobilizing colonial state of the late colonial period. At last, the peasantry mobilized in pursuit of its economic interests. Based on the economic aggravation and organizational capacity of the political left in colonial Korea, the peasants demanded economic security.
Peasant movements became the basis of a coalition between peasants and the state after the Liberation. However, by suppressing the peasants and controlling the landlords through a series of agricultural policies, the U.S. Army Military Government in Korea (USAMGIK) created an environment favorable to comprehensive land reform after the establishment of Republic of Korea. The military government also provided the institutional opportunities to weaken the resistance of the landlord class. Eventually, the landlords tried to use political organization to defeat land reform. Their resistance was doomed to fail and they were forced to accept the disposal of their tenant lands.
Regression analyses of tenant land change of the landlord class after the Liberation, provides empirical evidence that in regions where the tenancy dispute was active in the colonial periods, the landlords’ social power was weaker after the Liberation. Considering that the institutional performances such as tenancy disputes and disposal of tenant lands were the results of social interaction in the process of critical institutional change, we can regard this finding as an index of supporting social contingency from the colonial period to the post-Liberation period.
After the Liberation, the state, the Syngman Rhee Regime, acquired autonomy through the land reform, and, at the same time, the state increased state capacity by creating a social structure that permitted it to extract the material resources that it needed from society. For this, the state needed to create a new coalition between the state and the peasants by the means of institutional reorganization. In addition, the peasants had finally been included in the governance structure of the state. Yet the landlord class lost all of its social and economic power when the land reform excluded landlords from the institutional interaction framework of state vis-a-vis society. In short, coalition between state and society that had been formed in land reform has its institutional origins in late colonial Korea and its mechanism of institutional interaction between the state and society.
In conclusion, the case of land reform indicates that institutions at any given moment constitute a critical independent variable that determines the degree of performance of each social actor as an institutional actor. This capacity creates critical social conditions for the formation of other institutions. Empirical evidence confirms the importance of the colonial experience for the modern Korean institutional template that provides the base of social structure in modern Korea and offers new understandings of social meaning and the importance of the state in defining the characteristics of Korean society. Historical continuity and the whole perspective approach emerge as powerful tools for explaining the process of social change in Korea.

목차 (Table of Contents)

• 표 차례 = iii
• 그림 차례 = iv
• 우리말 줄임글 = v
• 제 1 장 서론
• 제 1 절 연구의 목적 = 1
• 제 2 절 기존 연구의 검토 = 3
• 제 3 절 이론적 논의 = 6
• 1. 역사 제도주의의 이론적 특성과 한계 = 6
• 2. 대안적 분석: 제도적 행위자로서 국가, 지주, 농민 = 13
• 제 4 절 논의의 분석틀과 논문의 구성 = 23
• 제 2 장 농지 개혁의 역사적 배경: 식민 지배와 농촌 사회의 구조 변동
• 제 1 절 식민지 지주제의 성립과 농촌 갈등(1910∼1932년) = 27
• 1. 식민지 사회 구조의 제도적 기반의 형성: 근대적 조세 제도의 성립 = 27
• 2. 농촌 공동체의 붕괴와 지주?농민간 대립의 심화: 소작 쟁의의 전개 = 31
• 제 2 절 식민지 국가의 농업 정책 변화와 사회 구조의 변동(1933∼1945년) = 36
• 1. 식민 국가의 지배 전략 변화: ‘소농 포섭 정책’ = 36
• 2. 소작 입법에 대한 지주 계급의 저항과 농촌 갈등의 제도화 = 39
• 제 3 절 농지 개혁의 사회 구조적 토대의 형성: 국가, 지주, 농민의 제도적 행위 성격의 변화 = 43
• 제 3 장 해방 후 농지 개혁의 사회적 조건 형성: 식민지 시기와의 연속성
• 제 1 절 농민: 농민 운동을 통한 계급 역량의 강화 = 46
• 1. 농민 운동의 구조적 조건: 경제적 여건의 악화 = 46
• 2. 농민층의 조직화를 통한 계급 역량의 확대 = 48
• 3. 농민 운동을 통한 농업 정책 개혁 요구 = 50
• 제 2 절 국가: 국가 자율성과 국가 역량 확보를 위한 제도적 기반의 구축 = 53
• 1. 미 군정의 성격과 구조: 식민 국가의 제도적 유산의 흡수 = 54
• 2. 미 군정의 농업 정책과 농지 개혁: 국가 자율성 확보를 위한 제도적 여건의 마련 = 55
• 제 3 절 지주: 농지 개혁에 대한 제한적 대응과 계급 기반의 약화 = 61
• 1. 미 군정의 농업 정책에 대한 정치적 대응의 좌절 = 62
• 2. 제한된 경제적 대응: 노동 통제 원리에서 시장 원리로의 전환 = 65
• 제 4 절 해방 이후 제도적 행위자의 사회적 성격과 식민지 시기와의 연속성 = 71
• 1. 연구의 의의와 변수의 소개 = 71
• 2. 식민지 시기 농민 운동이 해방 이후 소작지 변동에 미친 영향 = 74
• 제 4 장 이승만 정권에 의한 농지 개혁의 실시와 그 결과: 국가-사회의 상호 작용
• 제 1 절 농지 개혁의 진행 과정: 국가와 농민의 상호 작용 = 77
• 1. 농지 개혁을 둘러싼 국가와 농민의 공유된 이해 관계의 형성 = 77
• 2. 농지 개혁을 둘러싼 사회 갈등의 심화: 지주와 농민의 대립 = 80
• 3. 농민·국가 연대 구조의 제도화와 지주 계급의 몰락 = 86
• 제 2 절 농지 개혁의 결과: 지주 계급의 해체와 자작농의 확대 = 89
• 제 5 장 맺음말 = 91
• 참고 문헌 = 95
• 부록 = 104
• ABSTRACT = 110