국가균형발전을 위한 지역산업정책 연구 = (A) study on policy of regional industry for a balanced national development

국문 초록 (Abstract)

국 문 요 약 지난 60여 년에 달하는 현대사를 통해 우리는 산업화, 민주화, 그리고 정보화의 시기를 거쳐 왔다. 서구 선진국에서는 이러한 과정이 수백 년에 걸쳐 점진적으로 이루어졌지만 우리는 이 모든 과제를 매우 짧은 시기에 압축적으로 추진하지 않으면 안 되었다. 그 결과 국가의 총량적인 발전은 이루어졌지만 지역간 균형발전 측면이 간과됨으로써 오늘날과 같은 과도한 수도권 집중, 지역간 불균형, 지역주의 문제가 심각한 사회․경제적인 문제로 대두하게 되었다. 특히, 오랜 기간 동안 주요 국가발전전략으로 채택된 성장거점개발정책을 통해 총량적 효율성을 주요한 가치로 삼아 농촌보다는 도시, 중소도시보다는 대도시를 중심으로 하는 불균형적 산업정책을 실시함으로써 지역간 발전격차를 심각할 정도로 확대시켜 왔다. 우리에게 부닥친 이러한 문제를 미처 해소하지 못한 가운데 우리는 세계화와 지식 정보화라는 세계사적 변화를 맞이하고 있다. 이 같은 새로운 시대에는 부가가치 창출의 원천이 노동․자본에서 기술․정보를 기반으로 한 지식으로 변화하고 있으며, 국가차원이 아닌 지역차원의 조직이 핵심적 경제단위로 부상함으로써 지역의 경쟁력이 국가경쟁력의 근원이 되고 있다. 이는 경제활동이 세계화됨에 따라 대학, 기업 및 여타 혁신주체들 간의 핵심 상호작용이 “국가”보다 훨씬 역동적이고 신축적인 “지역”을 단위로 이루어지고 있기 때문이다. 따라서 우리가 집권-집중의 폐해를 극복함과 동시에 세계사적 환경변화에 기민하고 유연하게 대응하기 위해서는 새로운 분권-분산 발전모델로의 전환이 불가피하다. 이를 위해 전국의 각 지역이 각각의 특성과 비교우위를 바탕으로 지역별 산업특화를 통해 고유의 경쟁력을 바탕으로 지역역량을 극대화해 나가는 “특성화 발전전략” 정책을 추진해 나가야 할 것이다. 특히 세계 각국은 새로운 지식과 기술의 창출이 국가생존을 가늠하는 지식기반사회의 도래로 경제활동의 패러다임이 근본적으로 변화하면서 지역혁신 클러스터 조성을 국가발전의 최우선적 대안으로 삼고 있는 것과 같이 우리나라의 지역산업정책도 그간 하드인프라 구축 위주의 지역산업정책에서 탈피하여 지역혁신체제의 구축이라는 새로운 지역산업정책으로 변화 및 확대가 필요한 시점이 되었다. 이를 위해 먼저 우리보다 지역산업이 활성화되고 발달된 영국, 프랑스, 일본 등 주요 선진국의 지역산업정책의 추진체계 및 주요수단 등과 지역산업정책 추진 사례 등을 살펴보고, 우리에게 어떤 정책적인 시사점을 주는지 알아보았다. 이어서 연구의 본론 부분인 우리나라 지역산업의 현황 분석 및 지역산업정책의 평가에서는 그 동안 추진해온 불균형 성장위주의 정책추진으로 인한 지역의 경제여건 및 총량경제력을 비교 분석하였으며, 지방의 권역별 주력기간산업, 지식기반산업 및 지식기반서비스산업 등 지역산업 현황 분석 등을 통하여 지역특성화 산업에 대하여 살펴보고, 지역산업발전을 주도할 연구개발 하부구조 및 추진체계 등 지역별 혁신역량을 분석하였다. 또한 우리나라가 그 동안 추진한 지역산업정책이 시대별로 어떻게 변화해 왔는지를 살펴보고, 문제점이 무엇인지를 도출함으로써 균형 잡힌 연구가 되도록 하였다. 그 결과 그 동안 우리나라 지역산업정책은 중앙정부 위주의 일극집중형 발전모델로 추진하여 국가의 총량적인 발전을 이루었지만 과도한 수도권 경쟁력 집중, 지역간 불균형 심화, 지역의 종합적인 산업발전 비전의 부재, 지역의 산업집적 부재, 지역내 네트워크 및 사후평가시스템 미비 등 적지 않은 문제점 및 저해요인이 있음을 발견하였다. 따라서, 이러한 문제점 및 저해요인을 제거하고, 21세기 지식기반시대로의 환경변화에 대비 지방을 혁신의 주체, 역동적 발전의 주체로 육성하여 나라 전체가 잘살 수 있는 효율적인 지역산업정책을 추진하기 위해 다음과 같이 몇 가지 방안을 제시하였다.첫째 지역혁신체제 구축은 성장 주도산업과 전․후방 연관산업을 중심 육성하는 산업생산체계를 중심으로 과학기술체계와 기업지원체계가 상호 접합되는 산업클러스터(Industrial Cluster)를 형성해야 한다. 이를 위해서는 지역 전략산업은 기존 주력산업, 지식기반제조업 및 서비스업 등을 포함하는 성장 유망산업을 대상으로 지역의 산업발전정도와 성장잠재력 분석에 기초하여 시․도별로 선정하여 육성하며, 지식기반산업(제조업, 서비스업)이 이미 집적되어 있거나 집적가능성이 높은 지역에 대하여는 “지식기반산업집적지구”로 지정․운영하고, 각종 행위제한 완화 및 종합지원체제인 지역플렛홈을 설치하여 한국형 혁신클러스터의 Best Practice 모델로 활용해야 한다. 또한 행정구역을 초월한 초광역 클러스터(인접 2～4개 시․도를 포괄하는 공간단위)의 유기적인 조정․연계를 위해 영국의 지역개발기구 성격의 “클러스터 추진기획단”을 설립․운영하고 이를 지원해야 한다.둘째 지역산업 구조고도화와 지방경제의 지속적인 발전을 위해 외국인투자유치의 지속적인 확대를 통한 산업집적을 촉진시켜야 한다. 이를 위해 첨단산업분야의 기업, R&D센터 등이 일정규모 이상의 공장을 신․증설할 경우 현금보조(Cash grant)제도를 실시하고, 외국인투자 지정요건을 완화하여 다양한 연관업종이 집적화된 투자유치지역으로 육성해야 한다. 또한 현행 다원화된 외국인 투자유치관련 조직을 통합하여 실질적인 One-stop 서비스가 이루어지도록 조직을 개편해야 한다. 셋째 지역내 과학과 기술의 담당주체인 산업체와 대학 및 연구소간 연계를 통하여 시너지효과를 창출하는 산업클러스터 발전전략을 추진해야 한다. 이를 위해 지역산업 특성과 여건에 맞는 차별화된 산학연(産學硏) 발전모델 개발을 추진하고, 각 주체별 참여유인체제를 강화해야 한다. 또한 대학이 보유하고 있는 기술을 사업화로의 이전을 촉진하기 위해 “기술이전전담조직”을 대학내 설치하고, 기술개발과 지역산업발전과의 연계를 강화하기 위해 대학 보유기술의 기업이전 및 사업화를 촉진해야 한다.넷째 지방기업의 경쟁력확보를 위해서는 기업간 경쟁과 불확실성이 증대됨에 따라 전문화와 네트워크 형성을 통해 중소기업 핵심역량을 보완하여 기술 및 자금지원 이외에 다양한 종류의 기업지원서비스를 실질적으로 제공하는 수요자 중심의 기업지원체계를 구축해야 한다. 이를 위해 기업지원서비스의 유료화를 통해 양질의 다양한 기업지원서비스를 효율적으로 제공하고, 전문화된 기업지원기관을 수요자 중심으로 정비․확충하여 공공부문의 직접 연계기능을 강화해야 한다. 또한, 일괄 지원상담(window)과 중개기능(brokering)을 담당할 기업지원 플랫폼을 설립하고, 지역별 산학연, 산업지원기관을 망라한 기업지원네트워크를 전지역으로 확대하여 기술, 금융, 인력정보 등을 효율적으로 지원해야 한다.다섯째 지역의 발전 잠재력과 지속가능한 산업발전을 위해서 지방대학 및 연구기관의 응용․실용화 연구기능을 양적․질적으로 확충하여 자생적인 기술혁신능력을 제고하여야 한다. 이를 위해 지역의 부족한 과학기술관련 예산 및 인력을 체계적으로 확충하고, 수도권 및 대전에 집중되어 있는 연구개발기관 및 이공계분야 우수대학 일부기능을 지역 전략산업분포에 맞추어 지방으로의 이전 또는 분원을 설치해야 한다. 또한 테크노파크, 지역기술협력센터, 지역협력연구센터 등 기술인프라를 전국적으로 균형 있게 조성해야 한다. 여섯째 국가 및 지방 산업단지를 전략산업 및 차세대 성장동력산업 중심으로 확충 또는 재정비하여 산업클러스터의 중심 거점으로 활용해야 한다. 이를 위해 혁신지원기관의 유치와 네트워킹을 강화하고, 기업지원서비스를 강화하여 산업단지를 혁신 클러스터로 전환해야 한다. 아울러 수자원․공업용수, 전력․에너지, 교통․물류, 정보․통신인프라 등 산업집적기반시설을 체계적으로 정비하고 확충해야 한다.일곱째 지역별 산업특성에 적합한 인력양성을 위해 지역 산업인력 공급체계를 효율적으로 정비․확충해야 한다. 이를 위해 지역 특화산업과 관련한 산업인력의 재교육 및 향상 훈련을 위해 지역혁신인력양성사업 예산을 단계적으로 확대하고, 지역 특화산업 가운데 전문인력 양성 및 연구개발 성과의 조기 산업화를 위한 전문대학원 설립을 지원해야 한다. 또한 산업현장의 수요에 적합한 전문기술 교육훈련이 이루어질 수 있도록 대학의 교육과정을 개편하도록 유도하고, 지역내의 노동시장 및 교육훈련 정보를 체계적으로 수집․전파할 수 있는 지역단위의 고용 및 교육훈련 정보망 체계를 구축해야 한다.여덟째 지역의 자율성을 강화할 수 있도록 중앙과 지자체 차원에서 추진체계를 구축하고, 안정적인 재원확보 및 예산지원 방식 개선을 위한 법․제도를 정비해야 한다. 이를 위해 중앙정부 차원에서는 각기 전문성을 가진 중앙 부처가 사업을 추진하고, 국가균형발전위원회는 사업의 총괄 조정 및 심사평가 기능을 담당해야 하며, 지자체 차원에서는 지역사업을 기획․조정할 수 있는 “지역발전전담기구”를 지역여건에 맞도록 자율적으로 설치할 수 있도록 제도정비를 해야 한다. 또한, 사업계획 수립 및 체결시 중앙정부는 사업추진에 필요한 최소한의 요건만 제시하고 지자체가 당해사업의 우선순위를 결정함은 물론 중앙부처와 지자체가 지역발전협약을 체결하여 지자체 주도로 사업이 추진되도록 추진체계를 정비해야 한다.아울러, 지역혁신을 위한 제반 지역사업이 지속적으로 추진될 수 있도록 특별회계 설치를 통해 안정적인 재원을 충분히 확보하고, 부처간 유사사업을 정리․통합하는 방향으로 현행 국고보조금 지원체계를 개선해야 한다. 또한 성과에 기초한 예산운용시스템의 정착(예: 지역과의 성과협약제 도입)과 평가를 통한 통제와 학습 메커니즘의 활성화를 해야 하고, 단년도 예산이 아니라 중기재정계획에 따라 예산을 배정하고 사전예산통제보다는 자율적인 협약체결방식으로 지자체의 예산집행권을 강화해야 한다.아홉째 지역산업정책의 효과를 극대화하기 위해서는 지역의 자율성에 기초한 자체 기획･평가기능의 강화와 함께 중앙의 평가기능 수행이 통합적으로 연계되는 평가체계를 구축해야 한다. 효율적인 평가체제 구축방안으로는 사업기획안 사전평가→실시간 모니터링 및 DB 축적→사후 성과평가(DB･추적조사 활용)→피드백→차기사업 기획･사전평가 등 사업수행과정의 각 단계에서 수행되는 다양한 평가활동이 유기적으로 연계되는 평가체계 구축이 필요하다. 사전평가에서는 사업종료 후 사후평가의 준거로 활용하고, 실시간 모니터링을 통해 사업운영상의 문제점을 개선하고 평가 정보･자료를 DB 구축해야 한다. 사후평가에서는 모니터링에서 축적된 DB를 이용하여 5년 주기로 목표･실행･성과 등에 대한 광범위한 심층평가를 수행하고, 평가결과를 차기사업의 계획 수립에 반영해야 한다.