국방ㆍ군사시설 이전 사업의 지연 사례분석 : - 기부 대 양여 사업의 효율성을 중심으로 - = A Case Study on Delays in Defense and Military Facility Relocation Projects

국문 초록 (Abstract)

국가안보와 직결된 중요한 한 부분인 국방․군사시설이 전국에 분포(分 布)되어 주둔하고 있음에 따라 국민 재산권 행사를 제한하게 된다는 NIMBY 현상, 지역 경제발전에 따른 공익목적 군사시설 이전의 요청, 국방혁신 4.0 추진 과제에 따른 기지통합 및 재배치 필요성 등에 따라 민· 관·군 상생 협력의 국방·군사시설 이전 필요성은 증가하고 있다.
본 연구는 이러한 국방·군사시설 이전 필요성은 증가 추세에도 불구하고, 사업추진 단계별 여러 이견(異見) 등으로 지연이 발생하고 있어, 사업 추진 단계별 지연 요인과 지연 요인 최소화 방안을 분석하여 제시하는 목적으로 수행하였다.
위와 같은 연구 목적을 달성하기 위해 1) 국내 및 국외 국방·군사시설 이전 사업을 고찰해 보았고, 2) 국내의 국방 군사시설 사업에 관한 법률과 국유재산법 등에 따라 추진하는 국방부 대체시설 기부채납에 따른 양여사업(이하「기부 대 양여 이전 사업」을 중심으로, 3) 전체 사업추진 프로세스(약 22단계)를 5단계로 그룹화하여, 4) 사업추진 단계별 시간적 흐름에 따른 타임라인 분석(Timeline Analysis), 정량분석(Quantitative Analysis) 기법 등을 활용 표본 71건(대상 사업)에 대한 사례분석, 5) 사례 분석을 기반으로 설문을 설계하여 사업참여자 100명 대상으로 배부 후 접수된 표본 85명(응답자)에 대한 인식분석(Perception Analysis), 5) 사례분석 및 인식분석 결과에 대한 상관분석(Correlation Analysis)을 기반으로, 사업추진 단계별 6) 지연 요인을 분석하고 서열척도(Ordinal Scale)를 제시 하였고, 7) 지연 요인 최소화 방안의 서열척도(Ordinal Scale) 및 8) 지연이 사업비(예산)에 미치는 영향을 분석하여 제시하였다.
본 연구의 결과「기부 대 양여 이전 사업」의 사업추진 단계별 지연 요인은 총 20개 항목으로 분석되었고, 주요 내용은 아래와 같다.
Ⅰ단계(이전요청 및 협의)에서의 지연 요인으로는 이전(예정)지역 선정의 어려움에 따른 지연 요인(서열척도 사례분석 1순위 16.1%, 인식분석 2 순위 9.8%), 이전(예정)지역 주민 갈등의 지연 요인(서열척도 사례분석 3 순위 5.4%, 인식분석 1순위 11.6%) 등 이었다.
Ⅱ단계(합의각서 협의 및 승인)에서의 지연 요인으로는 기부 범위 대체 시설 과다 요구의 지연 요인(서열척도 사례분석 3순위 7.1%, 인식분석 9 순위 5.5%), 군 및 이전을 요청한 지방자치단체 등의 특수성 등으로 의사 결정 장기화에 따른 지연 요인(서열척도 사례분석 6순위 5.4%, 인식분석 6순위 6.7%) 등 이었다.
Ⅲ단계(대체시설 인허가 및 설계)에서의 지연 요인으로는 행정처리 지연 요인(서열척도 사례분석 6순위 5.4%, 인식분석 15순위 2.9%), 대체시설 설계 이견(異見)의 지연 요인(서열척도 사례분석 12순위 3.5%, 인식분석 9 순위 5.5%), 설계 및 인허가 추진에 다양한 법률 체계와 복잡한 적용의 지연 요인(서열척도 사례분석 14순위 1.8%, 인식분석 4순위 7.6%) 등 이었다.
Ⅳ단계(대체시설 시공 및 준공)에서의 지연 요인은 부대(사용자) 요구 설계변경의 지연 요인(서열척도 사례분석 1순위 16.1%, 인식분석 2순위 9.8%), 에너지 및 피난 규정, 안전거리 적용 등 관련 법률 적용의 설계변경 지연 요인(서열척도 사례분석 14순위 1.8%, 인식분석 4순위 7.6%) 등 이었다.
Ⅴ단계(감정평가 및 인수인계)에서의 지연 요인은 감정평가 이견(異見) 의 지연 요인(서열척도 사례분석 3순위 7.1%, 인식분석 5순위 7.2%), 감정 평가 유효기한 내에 국유재산 종합계획 반영 지연 요인(서열척도 사례분석 12순위 3.5%, 인식분석 13순위 4.3%) 등 이었다.
본 연구의 결과「기부 대 양여 이전 사업」의 사업추진 단계별 지연 요인 최소화 방안은 총 19개 항목으로 분석되었고, 주요 내용은 아래와 같다.
Ⅰ단계(이전요청 및 협의)에서의 지연 요인 최소화 방안으로는 이전(예 정)지역 입지 선정의 지연, 이전(예정) 지역의 주민 및 지자체와 갈등 지연 요인을 최소화하는 방안으로 국방혁신 4.0과제 등과 연계하여 이전(예정) 지역을 기본 군부대로 통합 재배치하여 지연을 최소화하는 방안(서열 척도 인식분석 3순위, 9.2%)과 통합협의체를 구성하여 갈등을 완화하고 지연을 최소화하는 방안(서열척도 인식분석 1순위, 11.7%) 등 이었다.
Ⅱ단계(합의각서 협의 및 승인)에서의 지연 요인 최소화 방안으로는 훈련장 등 시설기준이 불명확한 부분의 국방·군사시설 표준화 보완으로 지연을 최소화하는 방안(서열척도 인식분석 7순위, 6.5%)과 의사결정 지연 등에 따른 국방부 등의 역할 강화로 지연을 최소화하는 방안(서열척도 인 식분석 9순위, 5.9%) 등 이었다.
Ⅲ단계(대체시설 인허가 및 설계)에서의 지연 요인 최소화 방안으로는 국방·군사시설 시설기준에 미부합된 사용자 의견 요구/검토 지연 사항에 설계 토의 및 심의 절차 강화로 지연을 최소화하는 방안(서열척도 인식분석 5순위, 7.6%)과 농지전용, 환경 부분 인허가 협의 등 지연 사항에 국방부 차원에서 관련 중앙부처, 지방자치단체와 인허가 협력체계 구축으로 지연을 최소화하는 방안(서열척도 인식분석 6순위, 7.3%) 등 이었다.
Ⅳ단계(대체시설 시공 및 준공)에서의 지연 요인 최소화 방안으로는 시공 중 시설기준을 초과 요구하는 등 지연 사항에 설계변경 타당성 검토 강화의 지연 최소화하는 방안(서열척도 인식분석 2순위, 10.3%) 등 이었다.
Ⅴ단계(감정평가 및 인수인계)에서의 지연 요인 최소화 방안으로는 최종 합의각서 상 기부 또는 양여 재산에 누락 등 사항에 감정평가 유효기한 내에 국유재산 종합계획 적기 반영으로 지연을 최소화하는 방안(서열 척도 인식분석 4순위, 8.4%) 등 이었다.
본 연구의 결과「기부 대 양여 이전 사업」의 지연이 사업비(예산)에 미치는 영향 분석 결과를 요약하면 아래와 같다.
지연이 사업비(예산)에 미치는 영향의 인식분석 결과는 표본(85명)의 97.65%가「기부 대 양여 이전 사업」추진 단계별 각종 지연 요인이 사업비(예산) 증가에 미치는 영향이 있다고 하였다. 또한, 사업추진 단계별 지연 요인이 사업비(예산) 증가 비율에 대하여서는 최초 계획 대비 6~10% 미만 증가(서열척도 1순위, 42.3%), 5% 미만 증가(서열척도 2순위, 27.1%), 11~19% 미만 증가(서열척도 3순위, 21.1%) 등 순으로 분석되었다.
지연이 사업비(예산)에 미치는 영향에 대한 사례분석 결과는 대체시설의 규모 및 범위 등에 따라 사업비(예산) 차이가 있었으며, 사업추진 단계별 계획예산의 양여 비율(α)이 1일 때의 기부 비율(β)의 변화와 흐름을 분석해본 결과, 최초 합의각서 기준(Ⅱ단계)의 기부비율 1.04(β) 대비 최종 합의각서에 따른 감정평가/인수인계(Ⅴ단계) 기부비율 1.45(β) 을 비교해 보면 약 43% 증가하는 추이 등으로 분석되었다. 이는 지연에 따른 사업비 (예산)가 인식분석 결과에 대비 사례분석 결과에서 더 많이 증가하고 있음을 보여주고 있다.
국방·군사시설 이전과 관련 2004년~2023년까지 국내 선행연구 32건을 고찰해본 결과 이전의 정책 관련 연구(7건), 갈등관리 연구(10건), 사업관리 연구(4건), 사후 개발 관련 연구(3건), 이전 효과 관련 연구(8건) 수준으 로, 특정 사업 또는 특정 사업추진 단계를 중심으로 연구한 사항이 다수 였으며, 국외 군사시설 폐쇄 및 이전에 따른 경제적 효과, 군사정책 등에 관한 연구로 국내「기부 대 양여 이전 사업」과 직접 비교는 제한적이다.
이러한 측면에서, 본 연구는 사례분석, 인식분석, 사례분석, 상관분석을 통해「기부 대 양여 이전 사업」의 전체 프로세스에 대한 사업추진 단계에 대한 지연 요인을 분석하고 서열척도를 제시하였고, 지연 요인 최소화 방안의 서열척도를 제시한 연구 결과라는 측면에서, 특정 사업 또는 특정 사업 추진 단계를 중심으로 연구한 사항이 다수인 선행연구와는 차별성이 있다.
다만, 국방·군사시설 이전 사업의 프로세스 개선 또는 특정한 사업단계에 심층적 연구 등의 측면에서는 한계성이 있으나, 국방·군사시설 이전 증가 추세에 따른 다양한 후속 연구의 기초자료로 활용될 수 있을 것 이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study focuses on the national defense and military facilities that are essential to national security and are dispersed throughout the country. These military facilities are perceived as restricting citizens' property rights due to the NIMBY (Not In My Backyard) phenomenon. Additionally, the necessity for relocating military facilities for public purposes is increasing, driven by regional economic development and the need for base consolidation and relocation as part of the Defense Innovation 4.0 agenda. Although the need for cooperation between the public, private sector, and military in relocating defense and military facilities is growing, various disagreements arising at different stages of project implementation are causing delays. Therefore, this study aims to analyze the factors causing delays at each stage of the project and propose measures to minimize these delays.
To achieve the objectives of this study, the following steps were undertaken: 1) A review of domestic and international defense and military facility relocation projects was conducted, 2) Focus was placed on the "Donation for Compensation Relocation Project" (hereafter referred to as "Donation for Compensation"), which is implemented in accordance with the laws related to defense and military facility projects and the National Property Act in Korea, 3) The entire project implementation process (approximately 22 steps) was grouped into five stages, 4) A timeline analysis and quantitative analysis methods were applied to 71 sample projects to analyze the time flow at each stage of the project, 5) Based on the case analysis, a survey was designed and distributed to 100 participants involved in the project, and responses from 85 participants were used for perception analysis, 6) Correlation analysis was conducted between the case analysis and perception analysis results to identify the delaying factors at each stage of the project and present an ordinal scale, 7) An ordinal scale was also proposed for the measures to minimize the delaying factors, and 8) The impact of delays on the project budget was analyzed and presented.
According to the results of this study, the delaying factors at each stage of the “Donation for Compensation Relocation Project” were analyzed into 20 items in total. The key findings are summarized as follows:
In Stage I (Request and Consultation for Relocation), delaying factors included difficulties in selecting the relocation site (ranked 1st in case analysis with 16.1%, and 2nd in perception analysis with 9.8%) and conflicts with local residents (ranked 3rd in case analysis with 5.4%, and 1st in perception analysis with 11.6%).
In Stage II (Agreement Consultation and Approval), delaying factors included excessive demands for substitute facilities (ranked 3rd in case analysis with 7.1%, and 9th in perception analysis with 5.5%) and prolonged decision-making due to the particularities of the military and local governments (ranked 6th in both case analysis with 5.4%, and perception analysis with 6.7%).
In Stage III (Approval and Design of Substitute Facilities), delaying factors included administrative delays (ranked 6th in case analysis with 5.4%, and 15th in perception analysis with 2.9%), disagreements over facility design (ranked 12th in case analysis with 3.5%, and 9th in perception analysis with 5.5%), and delays caused by the complexity and application of various legal systems in the design and approval process (ranked 14th in case analysis with 1.8%, and 4th in perception analysis with 7.6%).
In Stage IV (Construction and Completion of Substitute Facilities), delaying factors included design changes due to user (military) requests (ranked 1st in case analysis with 16.1%, and 2nd in perception analysis with 9.8%) and design changes due to the application of legal requirements such as energy, evacuation regulations, and safety distances (ranked 14th in case analysis with 1.8%, and 4th in perception analysis with 7.6%).
In Stage V (Appraisal and Handover), delaying factors included disagreements over appraisal results (ranked 3rd in case analysis with 7.1%, and 5th in perception analysis with 7.2%) and delays in reflecting comprehensive national property plans within the appraisal validity period (ranked 12th in case analysis with 3.5%, and 13th in perception analysis with 4.3%).
According to the results of this study, a total of 19 items were analyzed as measures to minimize the delaying factors at each stage of the "Donation for Compensation Relocation Project." The key findings are summarized as follows:
In Stage I (Request and Consultation for Relocation), the measures to minimize delays included reducing delays in site selection and resolving conflicts with local residents and governments by integrating the relocation site into a basic military base in line with the Defense Reform 4.0 agenda (ranked 3rd in perception analysis with 9.2%) and forming a joint consultative body to mitigate conflicts and minimize delays (ranked 1st in perception analysis with 11.7%).
In Stage II (Agreement Consultation and Approval), the measures to minimize delays included standardizing unclear facility requirements, such as those for training grounds, to reduce delays (ranked 7th in perception analysis with 6.5%) and strengthening the role of the Ministry of National Defense to address decision-making delays (ranked 9th in perception analysis with 5.9%).
In Stage III (Approval and Design of Substitute Facilities), the measures to minimize delays included strengthening the design review process to address delays caused by user requests or opinions that do not align with military facility standards (ranked 5th in perception analysis with 7.6%) and establishing a cooperative system between the Ministry of National Defense, relevant central agencies, and local governments to streamline approval processes for issues such as farmland conversion and environmental permits (ranked 6th in perception analysis with 7.3%).
In Stage IV (Construction and Completion of Substitute Facilities), the measures to minimize delays included reinforcing the review of the validity of design changes, particularly in cases where facility standards were exceeded during construction (ranked 2nd in perception analysis with 10.3%).
In Stage V (Appraisal and Handover), the measures to minimize delays included reflecting the comprehensive national property plan in a timely manner within the appraisal validity period to address issues such as omissions of donated or compensated properties in the final agreement (ranked 4th in perception analysis with 8.4%).
According to the results of this study, the impact of delays in the "Donation for Compensation Relocation Project" on project costs (budget) can be summarized as follows: In the perception analysis on the impact of delays on the budget, 97.65% of the respondents (85 samples) recognized that various delays at different stages of the "Donation for Compensation Relocation Project" had an impact on the increase in project costs (budget). Furthermore, regarding the rate of budget increases due to delays at each stage, the analysis showed that the budget increased by 6% to less than 10% (ranked 1st, 42.3%), less than 5% (ranked 2nd, 27.1%), and between 10% and less than 19% (ranked 3rd, 21.1%).
The case study analysis of the impact of delays on project costs showed that project costs varied depending on the size and scope of the substitute facilities. Analyzing the changes in the donation ratio (β) relative to the compensation ratio (α) in the planned budget at each stage, it was found that the donation ratio increased by approximately 43%, from 1.04(β) in the initial agreement (Stage II) to 1.45(β) in the final agreement based on appraisal and handover (Stage V). This suggests that the increase in project costs due to delays was more significant in the case study analysis compared to the perception analysis.
A review of 32 domestic prior studies related to the relocation of national defense and military facilities conducted between 2004 and 2023 revealed the following: 7 studies focused on relocation policies, 10 studies on conflict management, 4 studies on project management, 3 studies on post-development, and 8 studies on the effects of relocation. Many of these studies centered on specific projects or particular stages of project implementation. Comparisons with international studies on the economic effects of military base closures and relocations, or military policy, were limited in their applicability to Korea's "Donation for Compensation Relocation Project."
In this context, this study differentiates itself from previous studies, many of which focused on specific projects or particular stages of project implementation, by analyzing the delaying factors in the overall process of the "Donation for Compensation Relocation Project" through case analysis, perception analysis, and correlation analysis. The study presents an ordinal scale for the delaying factors at each stage of the project, as well as an ordinal scale for the measures to minimize these delays. While there are limitations in terms of improving the process of national defense and military facility relocation projects or conducting in-depth research on specific project stages, this study can serve as foundational data for various follow-up research studies as the trend of defense and military facility Relocation continues to increase.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 1
• 1. 연구의 배경 1
• 2. 연구의 목적 3
• 제2절 연구의 범위 및 방법 4
• 1. 연구의 범위 4
• 2. 연구의 방법 6
• 제2장 국방ㆍ군사시설 이전 사업에 대한 고찰 9
• 제1절 국내의 국방ㆍ군사시설 이전 사업에 대한 이론적 고찰 9
• 1. 국내의 국방ㆍ군사시설 정의 및 현황 9
• 가. 국내의 국방ㆍ군사시설 정의 9
• 나. 국내의 국방ㆍ군사시설 현황 9
• 2. 국내의 기부 대 양여 이전 사업 정의와 특징 12
• 가. 국내의 기부 대 양여 이전 사업 정의 12
• 나. 국내의 기부 대 양여 이전 사업 특징 12
• 3. 국내의 국방ㆍ군사시설 이전 사업 추진방법 14
• 가. 국방예산이 미투입되는 기부 대 양여 이전 사업 14
• 나. 국방예산이 투입되는 특별회계 이전 사업 19
• 다. 국방예산이 일부 투입되는 주한미군기지 이전 사업 21
• 4. 국내의 국방ㆍ군사시설 이전 사업에 대한 선행연구 검토 23
• 제2절 국외의 국방ㆍ군사시설 이전 사업에 대한 이론적 고찰 25
• 1. 국외의 국방ㆍ군사시설 이전 사업 선행연구 검토 25
• 2. 국외의 국방ㆍ군사시설 이전 사업 주요정책 26
• 가. 미국의 국방기지 재배치 및 폐쇄 위원회(BRAC) 27
• 나. 프랑스의 국방 부지 재활성화 및 지역 재활성화 협력체계 29
• 다. 영국의 군사기지 이전부지를 활용한 친환경 도시재생 30
• 라. 일본의 군사시설 특정 국유재산 회계 31
• 제3절 본 연구의 차별성 32
• 제3장 국방ㆍ군사시설 기부 대 양여 이전 사업 지연 사례분석 35
• 제1절 지연 사례분석 대상 특징분석 35
• 1. 지연 사례분석 대상 35
• 2. 지연 사례분석 대상 특징 35
• 가. 이전요청 지역별 특징 36
• 나. 이전요청 목적별 특징 37
• 다. 이전요청 규모와 용도별 특징 38
• 3. 지연 사례분석 대상 유형화 39
• 가. 지연 사례분석 대상 표본의 그룹화 39
• 나. 지연 사례분석 대상 표본의 분포 40
• 제2절 사업추진 단계별 지연 사례분석 42
• 1. 지연 사례분석 방법 42
• 가. 지연 사례분석의 방법 42
• 나. 지연 사례분석 표본 크기의 적정성 검토 43
• 2. 지연 사례분석 44
• 제3절 기부 대 양여 이전 사업 지연 사례분석 결과 65
• 1. 지연의 정도 65
• 2. 지연 요인 파악 66
• 3. 지연에 따른 사업비 증가 영향 68
• 제4장 기부 대 양여 이전 사업 사업참여자의 인식분석 70
• 제1절 설문조사 방법 및 표본 크기의 적정성 검토 70
• 1. 사업참여자 인식분석의 방법 70
• 2. 설문지 회수율 및 인식분석 표본 크기의 적정성 평가 71
• 가. 설문지 회수율 71
• 나. 인식분석 표본 크기의 적정성 평가 72
• 제2절 사업추진 단계별 지연에 대한 참여자 인식분석 73
• 1. 이전요청 및 승인(Ⅰ단계) 지연에 대한 인식분석 73
• 2. 합의각서 협의 및 승인(Ⅱ단계) 지연에 대한 인식분석 74
• 3. 대체시설 인허가 및 설계(Ⅲ단계) 지연에 대한 인식분석 76
• 4. 대체시설 시공 및 준공(Ⅳ단계) 지연에 대한 인식분석 77
• 5. 재산 감정평가 및 인수인계(Ⅴ단계) 지연에 대한 인식분석 78
• 제3절 사업추진 단계별 지연 최소화 방안에 대한 인식분석 80
• 1. 이전요청 및 승인(Ⅰ단계) 지연 최소화 방안 인식분석 80
• 2. 합의각서 협의 및 승인(Ⅱ단계) 지연 최소화 방안 인식분석 81
• 3. 대체시설 인허가 및 설계(Ⅲ단계) 지연 최소화 방안 인식분석 82
• 4. 대체시설 시공 및 준공(Ⅳ단계) 지연 최소화 방안 인식분석 84
• 5. 재산 감정평가 및 인수인계(Ⅴ단계) 지연 최소화 방안 인식분석 85
• 제4절 기부 대 양여 이전 사업 참여자 인식분석 결과 87
• 1. 지연의 정도 인식분석 결과 87
• 2. 지연에 대한 인식분석 결과 88
• 3. 지연 최소화를 통한 효율화 방안 인식분석 결과 90
• 4. 지연이 사업비 증가에 미치는 영향 인식분석 결과 92
• 제5장 기부 대 양여 이전 사업의 지연 최소화 방안 93
• 제1절 지연의 정도에 대한 사례분석과 인식분석의 비교 93
• 1. 지연의 정도에 대한 사업추진단계별 비교분석 93
• 2. 지연이 가장 많이 발생하는 사업추진단계 비교분석 94
• 제2절 지연 요인의 사례분석과 인식분석의 비교 95
• 제3절 사업추진 단계별 지연 최소화를 통한 효율화 방안 98
• 1. 사례분석 시사점을 통한 지연 최소화 방안 98
• 가. 이전요청 및 승인(Ⅰ단계) 효율화 방안의 시사점 98
• 나. 합의각서 협의 및 승인(Ⅱ단계) 효율화 방안의 시사점 99
• 다. 대체시설 인허가 및 설계(Ⅲ단계) 효율화 방안의 시사점 100
• 라. 대체시설 시공 및 준공(Ⅳ단계) 효율화 방안의 시사점 102
• 마. 재산 감정평가 및 인수인계(Ⅴ단계) 효율화 방안의 시사점 103
• 2. 사업참여자 인식분석을 통한 지연 최소화 방안 104
• 가. 이전요청 및 승인(Ⅰ단계) 지연 최소화를 통한 효율화 방안 104
• 나. 합의각서 협의 및 승인(Ⅱ단계) 지연 최소화를 통한 효율화 방안 105
• 다. 대체시설 인허가 및 설계(Ⅲ단계) 지연 최소화를 통한 효율화 방안 106
• 라. 대체시설 시공 및 준공(Ⅳ단계) 지연 최소화를 통한 효율화 방안 107
• 마. 감정평가 및 인수인계(Ⅴ단계) 지연 최소화를 통한 효율화 방안 108
• 제4절 지연 최소화를 통한 효율화 방안의 소(小) 결론 109
• 1. 지연이 사업비에 미치는 영향 109
• 2. 지연 최소화의 효율화 방안 사례분석 시사점과 인식분석의 비교 111
• 제6장 결 론 113
• 참고문헌 119
• ABSTRACT 125
• 부 록 132
• 감사의 글 183