도(道) 지방행정체제 진단과 개편방안에 대한 연구 : AHP를 활용한 대안별 비교분석을 중심으로

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 우리나라 도 지방행정체제 진단을 바탕으로 도 지방행정체제 개편에 큰 영향력을 미칠 수 있는 학계, 공직사회(행정안전부, 도, 시․군), 정치권, 언론계의 전문가를 대상으로 한 AHP를 활용하여 도 지방행정체제 개편방안을 도출하기 위한 것이다. 도와 시ㆍ군간 지방행정체제 개편의 필요성은 도와 시ㆍ군간 사무구분의 불분명, 도의 인구 50만명 이상 대도시에 대한 영향력 약화, 도의 낮은 직접 집행업무 비중, 시ㆍ군 중심의 각종 인허가 업무 처리, 도별 특수한 개편 필요성, 제주특별자치도와 세종특별자치시의 출범 등을 예로 들 수 있다. 특히, 도가 시ㆍ군을 통해 업무를 처리하고 도가 독립적으로 처리하는 업무가 극히 일부분이어서 도의 존재 이유가 무엇인지에 관한 도의 정체성 문제가 항상 제기되는 실정이다.
하지만 현재의 도에 해당하는 지방행정구역이 처음 등장하게 된 것은 고려 성종 14년(995년)에 10도제를 채택하면서 도의 명칭은 이 때부터 시작된 것으로 본다. 이러한 도가 법인격을 갖게 된 것은 일제시대인 1933년의 도제부터 일지라도 오랜 역사성을 갖고 있어 도 지방행정체제 개편에 대한 저항과 반대논리가 적지 않은 것이 사실이다.
도 개편방안에 대한 이론적 배경으로 통합론과 분리론으로 크게 대별할 수 있다. 통합론(Consolidation theory)은 모든 기능이 단일의 정부단위에서 가장 잘 수행된다는 입장이다. 통합선호설은 광역권에서 야기되는 다수의 지역관련 문제가 분절적 정부구조에서 비롯되는 것으로 보고 분절구조는 불필요한 업무 중복, 서비스 공급의 불명확한 책임 소재, 정치적 대응성의 결여 등 비효율을 야기하는 것으로 본다. 규모의 경제이론, 정주생활권, 정주체계이론 등이 이와 일맥상통한다. 반면 분절론(Fragmentationist theory)은 개개 시민이 그들의 수요를 가장 잘 충족시켜주는 세금 및 서비스 패키지를 선택할 수 있는 기회를 최대화 하기 위해 많은 지방자치단체를 유지할 필요가 있다는 것이다. 다중심적인 정치체제의 효율성을 주장한다. 티부가설, 공공선택론, 오츠의 분권화 정리 등이 이와 관련된 이론이다.
제도적 고찰을 위해 해외의 지방행정체제 개편 사례를 미국, 영국, 일본을 중심으로 살펴본 결과, 먼저 각국의 역사적 배경 등에 따라 다양한 형태의 자치계층을 채택하고 있고 영국은 대체로 자치 1계층, 미국 및 일본은 대체로 자치2계층 등이다. 따라서 어떠한 특정한 자치계층제도가 우리나라에 실정에 바람직하다고 결론을 내리는 것은 어렵다고 본다. 그리고 국가에 따라 다양한 자치계층형태를 띠고 있을지라도 자치계층마다 고유의 기능을 분명하게 부여하고 기능상의 중복을 배제함으로써 기능상으로 볼 때 사실상 단층제 형태를 취하고 있다. 마지막으로 영국이나 미국의 지방행정체제 개편 과정에 추구하는 이념이나 가치를 살펴보면 지방 분권, 민주성, 지역 공동체 의식 등 이상적이거나 규범적인 가치보다는 경제적 효율성, 행정적 효과성 등의 확보를 통한 행정 서비스의 질 향상 등 실용적인 가치를 염두에 두는 경우가 많다.
선행연구 등을 검토하고 분석하여 도 지방행정체제 개편 모델로 ① 도와 시ㆍ군 통합형(자치1계층), ② 도와 시ㆍ군간 완전한 기능 분리(자치2계층), ③ 도와 인근 광역시간 통합형(자치2계층), ④ 현행 유지안(기능 이양 및 지방분권 확대 등 점증주의형)을 도출하였고 개편안 평가기준도 개편 모델 도출과 유사한 절차를 거쳐 ① 행ㆍ재정적 효율성, ② 정치적 책임성, ③ 지역경제 성장, ④ 지역공동체 의식을 선정하였다. 4개 개편안 평가기준에 대한 전문가 설문조사를 바탕으로 AHP 분석을 통해 선호도를 분석하였고, 이러한 개편안 평가기준을 바탕으로 4개 개편모형별로 AHP 기법을 활용하여 분석을 실시하고 최적의 개편방안을 제시하고자 하였다. AHP 조사대상 전문가 그룹은 ① 학계(한국지방자치학회 회원 중심), ② 중앙부처(행정안전부 자치제도 담당공무원), ③ 도(경상북도청의 기획 등 총괄부서 공무원), ④ 시ㆍ군(경상북도 관할내 시ㆍ군의 총괄부서 공무원), ⑤ 국회(국회 행정안전위원회 관련 입법조사관 및 국회의원 보좌관), ⑥ 언론계(대구 및 경북지역 지역신문 및 방송사 기자)으로 설정하였다..
지방행정체계 개편 기준에 대한 중요도 분석결과는 지역경제 성장, 행ㆍ재정적 효율성, 지역공동체 의식 그리고 정치적 책임성순으로 지방행정체제 개편 기준에 대한 우선순위가 도출되어 지역경제 성장이 1순위로 나타났다. 크게 보면 1순위와 2순위인 지역경제 성장과 행·재정적 효율성은 경제성을 나타내고 3순위 4순위인 지역공동체 의식과 정치적 책임성은 민주성을 나타낸다고 볼 수 있어 민주성보다는 경제성을 우선시하는 것으로 해석할 수 있다. 특히, 우리나라가 1995년 지방자치를 본격적으로 도입한 결정적 계기는 경제적 측면보다는 지방 분권, 민주화 등 정치적 동기였으나, 지방자치가 도입된 지 20여년이 넘게 됨으로써 정치적 측면에 대한 관심은 다소 줄어든 것으로 볼 수도 있다. 정치적 책임성이 가장 낮은 순위를 보여준 것은 시사하는 바가 크다.
개편 기준을 감안하여 학계, 중앙부처, 도, 시ㆍ군, 국회, 언론인 집단의 지방행정체제 개편 대안에 대한 최종적인 중요도와 순위를 도출한 결과, 도와 시ㆍ군 통합형, 도와 인근 광역시간 통합형, 현행유지, 도와 시ㆍ군간 완전한 기능분리 순으로 도와 시ㆍ군간 통합형이 1순위로 평가되었다. 도와 시ㆍ군 통합형은 사실상 도를 폐지하고 시ㆍ군 중심으로 자치1계층이 되는 것을 뜻하므로 도와 시ㆍ군 통합형이 1순위를 나타낸 것은 모든 설문대상 전문가 그룹에서 현행 도의 기능에 문제가 많다는 것에 대해 인식을 공유하고 있다고 볼 수 있다. 또한 도의 오랜 역사성의 논리를 갖고서 자치1계층에 반대하는 학계 일부의 주장과는 달리 자치1계층인 제주특별자치도나 세종특별자치시 설치처럼 자치1계층에 대한 거부감이 드러나지 않고 있는 것이다. 도와 시ㆍ군 통합형은 지방행정체제 개편에 관한 이론적 측면에서 볼 때 통합론과 분절론중에서 행정계층측면에서 모든 기능이 단일의 정부단위에서 가장 잘 수행된다는 통합론의 입장과 궤를 같이 하고 있다.
분석 결과 선호도 1순위인 도와 시·군 통합형에 따라 도 지방행정체제를 개편하는 경우 도와 시·군간 사무 구분의 불분명, 도의 인구 50만명 이상 대도시에 대한 영향력 약화, 도의 낮은 직접 집행업무 비중 등 도와 시·군간 지방행정체제 개편 필요성에 제기한 문제점의 상당 부분을 해소할 수 있다. 한편, 중앙정부 입장에서 도가 사라져 증가된 통합 지방자치단체를 직접 상대해야 하는 등 업무 부담이 늘어날 수 있고 도와 시·군 통합은 지방행정체제에 있어서 급격한 변화를 유발하는 것으로 개편과정에 상당한 저항에 부딪힐 수 있다. 도와 시․군 통합형을 정책으로 추진하는 경우 정치권 등 각종 이해관계자로부터의 저항을 어떻게 설득하고 극복할지 면밀하게 극복전략을 마련할 필요가 있다.
다만, 이 논문의 AHP 설문대상자 선정이 8개 도중에서 경상북도를 중심으로 이루어졌다. 경상북도를 제외한 경기도, 강원도, 충청 남ㆍ북도, 전라 남ㆍ북도, 경상남도 등 다른 도 지역의 선호를 보여주기에는 분명히 한계가 있다.

목차 (Table of Contents)

• <차 례>
• 표 차례 ⅴ
• 그림 차례 ⅸ
• 국문 요약 ⅹ
• 제1장 서론 1
• 1.1 문제제기 및 연구목적 1
• 1.2 연구 대상 및 방법 5
• 제2장 이론적 배경 및 선행연구 검토 7
• 2.1 지방행정체제 개편의 의의 7
• 2.2 지방행정체제 개편의 통합론과 분절론 9
• 2.2.1 통합론(Consolidationist theory) 10
• 2.2.2 분절론(Fragmentationist theory) 13
• 2.3 도와 시・군간 지방행정체제 개편의 필요성 18
• 2.3.1 도와 시·군 사무의 구분 불분명 18
• 2.3.2 도의 인구 50만명이상 대도시에 대한 영향력 약화 26
• 2.3.3 도의 낮은 직접 집행업무 비중 30
• 2.3.4 시·군 중심의 각종 인허가 업무 처리 32
• 2.3.5 도별 특수한 개편 필요성 33
• 2.3.6 제주특별자치도 및 세종특별자치시의 출범 35
• 2.4 도 개편방안에 대한 선행연구 36
• 2.4.1 도 구역개편방안에 관한 선행연구 36
• 2.4.2 지방행정체제 개편의 기준 논의 41
• 2.4.3 시·군 통합 등 관할구역 개편에 관한 선행연구 43
• 2.4.4 도와 시·군간 기능배분에 관한 선행연구 44
• 제3장 제도적 고찰 : 국내외 지방행정체제 개편 46
• 3.1 우리나라 지방행정체제 현황과 개편 46
• 3.1.1 현행 지방행정체제 46
• 3.1.2 도의 현황 47
• 3.2 주요국 지방행정체제 개편 54
• 3.2.1 미국의 지방행정체제 및 개편 동향 54
• 3.2.2 영국의 지방행정체제 및 개편 동향 63
• 3.2.3 일본의 지방행정체제 개편 동향 70
• 3.3 지방행정체제 개편의 시사점 75
• 제4장 연구 설계 78
• 4.1 연구의 주요 절차 개관 78
• 4.2 검토 가능한 개편 모형 79
• 4.2.1 도와 시군 통합형(자치 1계층, 제주도 유사모형) 81
• 4.2.2 도와 시․군간 완전한 기능 분리(자치 2계층 유지) 81
• 4.2.3 도와 인근 광역시간 통합(자치2계층) 82
• 4.2.4 현행 유지(도와 시․군간 점진적 기능 분리) 83
• 4.3 개편모형에 대한 평가 기준 83
• 4.3.1 행․재정적 효율성 85
• 4.3.2 정치적 책임성 87
• 4.3.3 지역경제 성장 88
• 4.3.4 지역공동체 의식 89
• 4.4 연구방법 90
• 4.4.1 계층분석(AHP) 90
• 4.4.2 연구 수행 및 분석 방법 100
• 제5장 분석결과 103
• 5.1 지방행정체제 개편 기준에 대한 중요도 분석결과 103
• 5.1.1 학계의 평가결과 103
• 5.1.2 중앙부처의 평가결과 105
• 5.1.3 도의 평가결과 106
• 5.1.4 시·군의 평가결과 107
• 5.1.5 국회의 평가결과 108
• 5.1.6 언론인의 평가결과 109
• 5.1.7 지방행정체제 개편 기준의 우선순위 집단간 비교 및 종합 110
• 5.2 지방행정체제 개편 대안에 대한 중요도 분석결과 111
• 5.2.1 행·재정적 효율성 111
• 5.2.2 정치적 책임성 120
• 5.2.3 지역경제 성장 128
• 5.2.4 지역공동체 의식 137
• 5.2.5 개편 기준에 대한 지방행정체제 개편 대안의 종합적인 중요도 146
• 제6장 결론 148
• 6.1 연구 요약 148
• 6.2 연구의 시사점 및 한계점 150
• 부록 - 설문지 155
• 참고문헌 166
• Abstract 177
• 표 차례
• <표 2-1> 사무배분 실태 18
• <표 2-2> 지방자치법상 기관별 사무배분기준 20
• <표 2-3> 지방자치단체의 종류별 사무 21
• <표 2-4> 광역지방자치단체와 기초지방자치단체간 사무중복 사례(복지분야 예시) 25
• <표 2-5> 인구 50만명 이상 대도시 현황 26
• <표 2-6> 50만 이상 대도시 특례(23개 법령 76개 특례) 28
• <표 2-7> 100만 이상 대도시 특례(12개 법령 14개 특례) 29
• <표 2-8> 경상북도 문화관광체육국 단위사업 31
• <표 2-9> 경상북도 문화관광체육국 부서별 예산 32
• <표 2-10> 지방행정체제 개편방안 41
• <표 2-11> 국내 학자들의 행정구역 설정기준 42
• <표 3-1> 8개 도 일반현황 48
• <표 3-2> 지방행정계층구조의 역사적 변천 51
• <표 3-3> 고려시대 지방행정체제 53
• <표 3-4> 연방정부, 주벙부, 지방정부간 기능 배분 55
• <표 3-5> 미국의 지방자치단체의 종류 및 수 56
• <표 3-6> 미국의 지방행정체계 58
• <표 4-1> 지방행정체제 개편모델 선정 80
• <표 4-2> 쌍대비교의 척도 98
• <표 4-3> 행령크기(n)에 따른 평균임의지수(RI) 99
• <표 4-4> AHP 조사 대상 전문가 103
• <표 5-1> 지방행정체제 개편 기준에 대한 학계의 우선순위 평가결과 104
• <표 5-2> 지방행정체제 개편 기준에 대한 중앙부처의 우선순위 평가결과 105
• <표 5-3> 지방행정체제 개편 기준에 대한 학계의 우선순위 평가결과 106
• <표 5-4> 지방행정체제 개편 기준에 대한 시군의 우선순위 평가결과 107
• <표 5-5> 지방행정체제 개편 기준에 대한 국회의 우선순위 평가결과 108
• <표 5-6> 지방행정체제 개편 기준에 대한 언론인의 우선순위 평가결과 109
• <표 5-7> 지방행정체제 개편 기준에 대한 우선순위 평가결과 종합 111
• <표 5-8> 지방행정체제 개편 대안에 대한 학계의 우선순위 평가결과(행․재정적 효율성) 112
• <표 5-9> 지방행정체제 개편 대안에 대한 중앙부처의 우선순위 평가결과(행․재정적 효율성) 114
• <표 5-10> 지방행정체제 개편 대안에 대한 도의 우선순위 평가결과(행․재정적 효율성) 115
• <표 5-11> 지방행정체제 개편 대안에 대한 시군의 우선순위 평가결과(행․재정적 효율성) 116
• <표 5-12> 지방행정체제 개편 대안에 대한 국회의 우선순위 평가결과(행․재정적 효율성) 117
• <표 5-13> 지방행정체제 개편 대안에 대한 언론인의 우선순위 평가결과(행․재정적 효율성) 118
• <표 5-14> 지방행정체제 개편 대안에 대한 우선순위 평가결과 종합(행․재정적 효율성) 120
• <표 5-15>지방행정체제 개편 대안에 대한 학계의 우선순위 평가결과(정치적 책임성) 121
• <표 5-16> 지방행정체제 개편 대안에 대한 중앙부처의 우선순위 평가결과(정치적 책임성) 122
• <표 5-17> 지방행정체제 개편 대안에 대한 도의 우선순위 평가결과(정치적 책임성) 123
• <표 5-18> 지방행정체제 개편 대안에 대한 시군의 우선순위 평가결과(정치적 책임성) 124
• <표 5-19> 지방행정체제 개편 대안에 대한 국회의 우선순위 평가결과(정치적 책임성) 125
• <표 5-20> 지방행정체제 개편 대안에 대한 언론인의 우선순위 평가결과(정치적 책임성) 126
• <표 5-21> 지방행정체제 개편 대안에 대한 우선순위 평가결과 종합(정치적 책임성) 128
• <표 5-22>지방행정체제 개편 대안에 대한 학계의 우선순위 평가결과(지역경제 성장) 129
• <표 5-23> 지방행정체제 개편 대안에 대한 중앙부처의 우선순위 평가결과(지역경제 성장) 130
• <표 5-24> 지방행정체제 개편 대안에 대한 도의 우선순위 평가결과(지역경제 성장) 131
• <표 5-25> 지방행정체제 개편 대안에 대한 시군의 우선순위 평가결과(지역경제 성장) 132
• <표 5-26> 지방행정체제 개편 대안에 대한 국회의 우선순위 평가결과(지역경제 성장) 134
• <표 5-27> 지방행정체제 개편 대안에 대한 언론인의 우선순위 평가결과(지역경제 성장) 135
• <표 5-28> 지방행정체제 개편 대안에 대한 우선순위 평가결과 종합(지역경제 성장) 137
• <표 5-29> 지방행정체제 개편 대안에 대한 학계의 우선순위 평가결과(지역공동체 의식) 138
• <표 5-30> 지방행정체제 개편 대안에 대한 중앙부처의 우선순위 평가결과(지역공동체 의식) 139
• <표 5-31> 지방행정체제 개편 대안에 대한 도의 우선순위 평가결과(지역공동체 의식) 140
• <표 5-32> 지방행정체제 개편 대안에 대한 시군의 우선순위 평가결과(지역공동체 의식) 141
• <표 5-33> 지방행정체제 개편 대안에 대한 국회의 우선순위 평가결과(지역공동체 의식) 143
• <표 5-34> 지방행정체제 개편 대안에 대한 언론인의 우선순위 평가결과(지역공동체 의식) 144
• <표 5-35> 지방행정체제 개편 대안에 대한 우선순위 평가결과 종합(지역공동체 의식) 146
• <표 5-36> 지방행정체제 개편 기준에 대한 지방행정체제 개편 대안의 종합적인 중요도 147
• 그림 차례
• <그림 1-1> 연구의 흐름도 6
• <그림 3-1> 우리나라 지방행정체제 현황 48
• <그림 3-2> 영국의 지방정부(1974-95) 64
• <그림 3-3> 영국의 지방정부(2006) 67
• <그림 3-4> 일본 지방행정체제 현황 71
• <그림 4-1> 연구 분석틀 78
• <그림 4-2> 도 행정체제 개편방안 평가기준 85
• <그림 4-3> AHP 계층분석 단계와 단계별 내용 95
• <그림 4-4> AHP의 표준계층 97
• <그림 4-5> 도 자치행정체제 개편 계층구조안 100

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