지속가능한 국토관리를 위한 공간계획과 환경계획의 통합적 접근에 관한 연구 = (A)study on the integrated approach of spatial planning and environmental planning for sustainable national territory management

국문 초록 (Abstract)

공간계획과 환경계획은 국토의 지속가능한 발전, 쾌적한 환경의 질 확보, 국민의 삶의 질 향상 등을 추구하고 있다는 점에서 동질적인 목적을 가지고 있다. 또한 토지를 바탕으로 이루어지는 인간의 활동을 규정하고 있다는 점에서 공간계획과 환경계획은 불가분의 관계에 있다. 물론 양자가 이러한 공통점을 가지고 있다고 해서 동일한 것은 아니다. 공간계획과 환경계획은 시행되어 온 역사적 맥락이 다르고, 기본적인 접근방법이나 세부적인 목표 등에서도 차이가 난다.
그러나 오늘날 공간계획과 환경계획의 통합적 접근이 요구되는 이유는 지속가능발전의 실현이라는 인류 공동의 목표 달성과 개발과 보전 갈등 또는 공간과 환경 갈등으로부터 발생하는 비효율과 사회적 비용․손실을 최소화하자는 것 때문이다. 그리고 공간과 환경, 개발과 보전을 동시에 그리고 통합적으로 고려하는 것이 공간계획과 환경계획이 달성하고자 하는 궁극적인 목표를 효과적으로 이룰 수 있다는 경험과 믿음이 있기 때문이다.
공간계획과 환경계획․정책의 통합은 이미 낯선 주제가 아니다. 독일, 네덜란드 등 EU 국가에서는 1990년대 이후 활발히 진행되고 있고, 우리나라의 경우에도 1990년대 후반부터 논의가 시작되었다. 2000년대 들어서는 학계의 논의뿐만 아니라 정부정책에 있어서도 하나의 중요한 의제가 되었다. 그러나 공간계획과 환경계획의 통합적 접근에 공감을 표시하고 있으면서도 이를 실현하기 위한 심도 있는 연구나 정책수단의 제시는 미흡한 실정이다. 아직도 가야할 길, 그리고 넘어야할 산이 많다. 그런 의미에서 공간계획과 환경계획․정책의 통합에 대한 논의는 앞으로도 더욱 활성화되어야 한다.
본 논문은 공간계획과 환경계획의 통합을 종국적인 목표로 삼고 있다. 지속가능한 국토관리가 왜 필요하고, 이를 실현하기 위한 과제는 무엇인가에 대해 고민하였다. 이론적․실증적 분석을 통하여 지속가능한 국토관리를 실현함에 있어서 공간계획과 환경계획의 통합적 접근이 무엇보다도 중요함을 제시하였다.
연구의 분석틀은 행정개혁의 통합적 접근방법(integrated approach)을 활용하였다. 통합적 접근방법에 의해 계획법령과 환경법령, 계획수립 주체의 구조와 기능, 계획체계와 내용, 환경성 평가와 환경지도 등의 정책수단, 계획수립 주체의 인식 등을 종합적으로 고려하여 연구를 진행하였다. 연구의 방법은 문헌연구, 서울시와 성남시의 사례연구, 관련 전문가를 대상으로 한 설문조사 등을 활용하였다.
공간계획과 환경계획의 통합성 분석을 통하여 다음과 같은 결과를 얻어냈다. 첫째, 공간계획법령과 환경계획법령은 양자 간에 상당한 연관성을 보이고 있으나, 통합성을 구체적이고 구속력 있게 실현시킬 연계규정은 없었다. 이는 공간계획과 환경계획을 연계시킬 수 있는 규정이 다분히 선언적 수준에 그치고 있음을 말해준다.
둘째, 공간계획과 환경계획은 서로 접근하는 양상을 보이고 있으나, 아직 계획전체적인 연계 및 통합은 이루어지지 않고 있다. 즉, 사례로 서울시 도시기본계획과 환경보전계획 간의 통합성을 살펴본 결과, 도시기본계획내의 환경보전․관리부문과 서울시 환경보전계획 간에는 상당한 수준의 통합성을 보였으나, 토지이용계획 등 다른 부문 계획과는 연계성을 찾아볼 수 없었다.
셋째, 환경성 평가와 환경지도가 공간계획과 환경계획의 통합성 제고에 어떤 역할을 하는가를 분석하였다. 서울시 지속가능성 평가의 경우 개발사업에 대한 지속가능성을 평가하고 있었지만, 환경성 평가와 환경계획이 유기적으로 연계되어 운영되고 있지는 못하였다. 성남시 판교 택지개발사업의 경우 사전환경성검토단계에서 환경계획 수립 필요가 제기되어 환경계획이 수립되는 등 공간계획과 환경계획이 연계한 사례이다. 사업단위의 개발계획․사업에서 공간계획과 환경계획 그리고 환경성 평가와 환경지도가 서로 유기적으로 연계될 수 있음을 보았다.
넷째, 공간계획과 환경계획의 통합성을 저해하는 요인에 대한 인식에 있어서 공간계획분야와 환경계획분야 종사자들 간에 인식의 차이가 있었다. 즉, 공간계획분야 종사자들은 ‘공간계획내에 환경부문계획과 토지이용계획의 연관성 미흡’과 ‘환경계획에서 공간계획의 어떤 항목을 검토하여야 하는지가 불분명해서’를 가장 높은 비율로 선택한 반면, 환경계획분야는 ‘국토․도시계획의 우월성’과 ‘공간계획에 의한 환경훼손 문제를 다룰 제도적 장치와 수단이 미비해서’를 가장 높은 비율로 선택하였다.
다섯째, 공간계획과 환경계획의 연계 및 통합대안으로 제1안(공간계획의 환경성을 제고하는 방안), 제2안(공간계획과 환경계획을 일대일로 대응시키고 상호 연계시키는 방안), 제3안(공간계획과 환경계획을 하나의 계획으로 통합하는 방안)을 제시하고, 효과성, 실현가능성, 효율성의 지표를 가지고 대안을 비교․분석하였다. 분석결과 효과성 평가지표에 의해 제3안을 선택한 사람이 가장 많았다. 공간계획분야와 환경계획분야 모두 제3안을 가장 적합한 대안이라고 선택하였다.
이러한 통합성 분석을 바탕으로 공간계획과 환경계획의 통합성을 제고하기 위한 정책방안을 제시하였다. 첫째, 공간계획법령과 환경법령간의 통합성을 제고하려는 노력이 보다 체계적으로 진행되어야 한다. 그리고 연계규정을 두는 경우 이를 구체적으로 실현할 수 있는 방안까지 제시하여야 한다.
둘째, 공간계획과 환경계획의 통합계획을 수립하기 위해서는 이를 담당하는 조직의 구조와 기능도 통합․조정되어야 한다. 환경부와 건교부를 통합하는 방안이 가장 선호되는 대안이다. 그러나 양 부처를 1:1로 통합하자는 건교부의 입장과 건교부의 일부기능(국토계획․수자원 등)과 환경부를 통합하자는 환경부의 입장 사이에는 차이가 존재한다. 부처통합 이외에 건교부와 환경부 상위에 계획기능을 담당하는 행정위원회를 두는 방안도 제시되고 있다.
셋째, 공간계획과 환경계획의 통합계획 수립은 점차적으로 진행되어야 한다. 국가 및 지방의 지속가능발전기본전략을 통하여 양 계획을 통합적으로 운영할 수 있도록 하고, 추후 통합계획을 수립하여야 한다. 지자체에서의 통합계획은 여건이 갖추어진 지역부터 단계적이고 시범적으로 실시하는 것이 필요하다.
넷째, 환경성 평가의 내실화를 위하여 전략환경평가와 환경계획이 유기적으로 연계되어야 한다. 이러한 기틀 속에서 공간계획의 ‘계획적정성’과 ‘입지타당성’을 효율적으로 평가할 수 있을 것이다. 그리고 환경영향평가에 있어서 누적영향평가와 사후평가(사후점검)를 강화할 필요가 높다.
다섯째, 공간계획과 환경계획이 연계 및 통합하는데 있어서 무엇보다도 중요한 것이 공간정보를 공유하고 활용하는 시스템을 구축하는 것이다. 도시차원에서 계획간 통합성을 증진시키기 위해서는 비오톱지도의 작성과 활용에 대한 법적 근거가 보다 명확하여야 한다.
여섯째, 환경적 용도지역․지구(environmental zoning)는 공간계획과 환경계획의 통합에 중요한 역할을 한다. 장기적으로 국토 및 도시 전체에 대한 환경적 용도지역․지구를 구획할 필요가 있다. 공장지대나 교통밀집지역의 경우 대기오염, 소음, 악취, 먼지, 위해화학물질, 위험 등의 요소를 통합적으로 고려하는 환경관리지역(integrated environmental zoning)을 구획할 필요도 있다.
끝으로, 공간계획분야와 환경계획분야 간 합의와 의사소통이 보다 활성화되어야 한다. 계획간에 있어서 목표, 계획의 내용, 사용하는 언어, 정책수단과 정보 등에 있어서 차이를 좁혀나가고, 관련 종사자간의 교류를 더욱 활성화하여야 한다. 그리고 공간계획과 환경계획의 통합성을 증진시킬 수 있는 관련 이해당사자들의 거버넌스(governance)를 형성하여 합의에 의하여 통합성이 제고된 계획을 수립하는 체계를 구축하여야 한다.

목차 (Table of Contents)

• 목 차
• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 배경과 목적 1
• 제2절 연구의 범위와 방법 5
• 1. 연구의 범위 5
• 2. 연구의 방법 7
• 제2장 이론적 고찰과 연구의 분석틀 13
• 제1절 지속가능한 국토관리 13
• 1. 지속가능발전의 논의와 개념 13
• 2. 지속가능한 국토관리의 대두 24
• 3. 지속가능한 국토관리의 저해요인과 과제 29
• 제2절 개발과 보전의 통합적 접근 34
• 1. 공간계획과 환경정책․계획의 통합 의미 34
• 2. 공간계획과 환경계획의 단절로 인한 문제와 원인 39
• 3. 환경갈등 사례로 본 계획간 연계 및 통합의 필요성과 과제 44
• 4. 외국의 공간계획과 환경계획의 연계 및 통합 64
• 제3절 선행연구 고찰 71
• 1. 선행연구 검토 71
• 2. 선행연구의 한계와 과제 75
• 3. 본 연구의 차별성 77
• 제4절 연구의 분석틀 78
• 1. 접근방법의 모색 78
• 2. 분석틀 정립 81
• 제3장 공간계획과 환경계획체계의 통합성 분석 86
• 제1절 현황 86
• 1. 공간계획 86
• 2. 환경계획 94
• 3. 환경성 평가제도 107
• 4. 환경지도 118
• 제2절 실태분석 124
• 1. 공간계획의 운영실태 분석 125
• 2. 환경계획의 운영실태 분석 129
• 3. 사전환경성평가제도의 실태분석 134
• 4. 종합 138
• 제3절 통합성 분석 144
• 1. 공간계획과 환경계획 법령간의 통합성 분석 144
• 2. 공간계획과 환경계획 내용간의 통합성 분석 156
• 3. 계획과 환경성평가 그리고 환경지도의 통합성 분석 179
• 제4장 공간계획과 환경계획의 연계 및 통합대안 비교 196
• 제1절 설문조사 응답자의 특성 196
• 제2절 연계 및 통합대안의 비교․분석 198
• 1. 공간계획과 환경계획의 연계 및 통합 필요성 198
• 2. 대안의 설정과 평가기준의 정립 202
• 3. 대안의 비교․분석 215
• 4. 대안에 대한 다항로짓분석 246
• 5. 종합 255
• 제5장 공간계획과 환경계획의 통합성 제고방안 262
• 제1절 계획체계의 통합성 증대 262
• 1. 계획법과 환경법의 연계 강화 262
• 2. 계획기능과 구조의 조정 265
• 3. 계획간 통합성 강화 270
• 제2절 통합성 제고를 위한 정책수단의 활용 강화 273
• 1. 정보공유와 활용체계 구축 273
• 2. 환경성 평가의 체계화․내실화 276
• 3. 환경적 용도지역․지구의 재정립 278
• 제3절 합의형성과 소통의 활성화 282
• 1. 계획분야 간 의사소통 활성화 282
• 2. 시민참여와 거버넌스 강화 283
• 제6장 결 론 286
• 제1절 연구의 요약 286
• 제2절 연구의 의의와 한계 291
• 참고문헌 293
• 부록 304
• ABSTRACT 317
• 감사의 글 322