서울시 도시계획변경 사전협상제도의 협상과정 영향요인에 관한 연구 : 현대자동차부지 사례 중심으로 = A Study on Influence Factors of Pre-Negotiation System for Changes in Urban Planning : Focused on Seoul GBC

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

In order to lead urban growth in response to changes in conditions such as reorganization of urban centers, changes in industrial structures, and diversification of transportation modes, changes in urban planning are sometimes required. Especially, it is essential to change in urban planning about large-scale site where relocated public institutions and lost the function of city for the improvement of the urban vitality and the healthy growth of city. However, it has led to decline the function of city by long term delayed revision of urban planning due to the criticism of preferential treatment and private profit through alteration of the purpose of use. According to the Seoul Metropolitan Government introduced a Pre-negotiation system for changes in urban planning in 2009 with the aim of good development that can be mutually benefited through mutual negotiation between the public and the private sector. However, it has not become effective management due to 3 sites which had been taken approximately 4 years of 4 sites pre-negotiated site in seoul where is the Hyundai Motor Company site in Gangnam-gu, the Seoul parking garage in Gangdong-gu, the subway station of Hongik University in Mapo-gu and the bus terminal in Yongsan-gu.
This study analyzes the factors influencing the duration of the negotiation period by comparing and analyzing the pre - negotiation cases of 4 sites showing the difference of the negotiation period from a negotiation perspective. Specifically, it is necessary to clarify how the detailed factors such as negotiators, negotiation agenda, negotiation power, negotiation system, and negotiation environment affect the negotiation process in each stage of the negotiation process. Based on the results of the study, it deduce policy implications for activating and developing the pre-negotiation. The major influences of each stage (① the selection stage of negotiating site, ② negotiation process stage, ③ implementation stage of negotiated result) are summarized as follows.
In the selection stage of the negotiation site, the Seoul Metropolitan Government announced the policy plan of the COEX-Jamsil Stadium as a comprehensive development plan(2014) in advance, and was selected as the negotiating target area. It was analyzed that suggesting the proper development plans by private business partners was effective in shortening the period.
In negotiation process stage, 13 detailed factors of 5 factors (negotiators, negotiation agenda, negotiation power, negotiation system, and negotiation environment) deduce from 6 factors that is important influencing the pre – negotiation. First, the negotiators of public sector were unified in the Seoul Metropolitan Government to improve the predictability and stability of the negotiations. Second, the negotiations became more successful by agreements of stakeholder agenda after agreement of basic agenda. Third, it was set up the deadline for negotiation. Fourth, the Seoul Metropolitan Government has set up the task force team dedicated to the completion of the project to promote negotiations with representatives and autonomy. Fifth, it has been promoted since 2012, when the legal basis and system stability have been secured, and the addition of a negotiation coordination working group (public and private sector working groups and, if necessary, related departments and experts); and Sixth, it was able to has highly predictability to the announcement a high-level and relevant plan (comprehensive development plan(2014)) with specific guidelines before negotiations, and to establish alternative and strategic plans for both sides. It was analyzed that these 6 factors lead to reach a consensus.
In implementation stage of negotiated result, the Hyundai Motor Company site was prolonged compared to the previous case. It was necessary to revise and supplement the low-floor activation plan that was not specifically discussed at the negotiation stage. It was analyzed that this was because the members of the Joint Committee of Urban·Architecture have been largely replaced and their consensus with the changed members has been low.
Based on the results summarized above, the policy implications for the activation and development of the pre-negotiation system can be summarized as follows.
First, it is necessary to establish a preliminary plan for the preliminary negotiation target sites and the discovery and arrangement of public preliminary negotiation target sites. In order to secure the legitimacy of changes in urban planning and reduce preferential treatment, and to establish a negotiation strategy based on consensus on the basic direction between both sides in advance, public sector is important to organize and arrange infrastructure which is necessary to set up a development direction and guidelines in line with the vicinity of pre-negotiation sites.
Secondly, it is necessary that an organization that can form an active and positive consensus with direct and indirect stakeholders and establish consensus being coherent negotiation strategies through sufficient discussion with cities and districts government such as the Joint Committee of Urban·Architecture which is organization for review and resolution make institutional complement to enable more active participation in pre- negotiation process.
Third, it is necessary to supplement the public-related laws and institutional arrangements that are most acutely debated between the private and public parties and stakeholders, to separate the agenda in the pre-negotiation process and to establish the strategy for the settlement order.
This study is meaningful in that the preliminary negotiation related to the change in urban planning has derived the influence factors that can find the settlement point in a shorter time. However, in order for the results and implications to be applied to the preliminary negotiations, it will be necessary to examine and study the negotiation environment other than the negotiation process, especially the system and administration.

국문 초록 (Abstract)

도시 중심지체계 재편, 산업구조의 변화, 교통수단의 다변화 등 여건변화에 대응하여 도시성장을 선도하기 위해서는 도시계획의 변경이 요구되는 경우가 있다. 특히 공공기관 이전부지 및 기능이 상실된 대규모 부지에 대해 도시계획을 변경하는 것은 도시 활력 증진 및 건전한 도시성장을 위해 필수적이지만, 용도변경 이익의 사유화라는 비판과 특혜시비 문제 등으로 장시간 유보되어 도시의 기능적 쇠퇴로 이어지고 있었다. 이에 서울시는 공공과 민간이 상호 협상을 통하여 상생할 수 있는 좋은 개발을 목표로 2009년 도시계획변경 사전협상제도를 도입하였다. 하지만 서울시에서 사전협상이 완료된 4개 부지 중에서 최근 약 1년여의 기간에 완료된 강남구 현대자동차부지 이외에 강동구 서울승합차고지, 마포구 홍대역사, 용산구 관광버스터미널 3개 부지는 사전협상에 약 4년의 시간이 소요되어 제도의 의의에도 불구하고 운영이 보편적으로 이루어지지 못하고 있는 실정이다.
본 연구는 협상기간의 차이를 보이는 4개 부지의 사전협상 사례를 협상론적 관점에서 비교분석하여 협상 소요기간에 영향을 미치는 요인을 분석하고 있다. 구체적으로 협상당사자, 협상의제, 협상력, 협상제도, 협상환경 등 세부 요인들이 협상진행 단계별로 협상과정에 어떤 영향을 미치는지 규명하고, 연구결과를 토대로 사전협상제도의 활성화 및 발전을 위한 정책적 시사점을 도출하고 있다. 각 단계(①협상대상지 선정단계, ②협상진행 단계, ③협상결과 이행단계)별 주요 영향요인을 요약하면 다음과 같다.
협상대상지 선정단계에서는 서울시가 코엑스~잠실운동장 일대 종합발전계획(2014)이라는 정책계획을 선제적으로 발표하여 협상대상지로 선정되고, 민간에서 상위·관련계획과 정합성이 확보된 개발안을 제시한 것이 협상 기한을 단축하는데 주효했던 것으로 분석되었다.
협상진행 단계에서는 협상당사자, 협상의제, 협상력, 협상제도, 협상환경 5개 분류의 13개 세부요인에서 사전협상에 주효하게 영향을 끼친 요인을 6개로 도출하였다. 첫째, 공공측 협상당사자를 서울시로 단일화하여 협상의 예측성과 안정성을 높인 것, 둘째, 원칙적 의제에 대한 합의 후 이해관계적 의제에 대한 타결로 협상의 성공가능성을 높인 것, 셋째, 협상 마감시한을 설정한 것, 넷째, 서울시에서 사업 준공까지 전담하는 별도의 조직을 구성하여 대표성과 자율성을 가지고 협상을 추진한 것, 다섯째, 법적 근거 및 제도의 안정성이 확보된 2012년 이후 추진되었고, 협상조직에 협상조정실무회의(공공과 민간측 실무진 및 필요시 관련부서 및 전문가 참여)를 추가한 것, 여섯째, 구체적 가이드라인이 수립된 상위·관련계획(종합발전계획(2014))이 협상 전 공개되어 예측가능성을 높이고 양측이 이에 맞는 대안 및 전략계획을 수립할 수 있었던 것이 통합적 합의에 도달할 수 있었던 요인으로 분석되었다.
협상결과 이행단계에서는 현대자동차부지가 이전 사례에 비해 장기화되었는데, 협상진행 단계에서 구체적으로 논의되지 않았던 저층부 활성화 관련 건축계획에 대한 수정·보완이 필요했고, 사전협상과정에 참여했던 기존의 도시·건축공동위원회 위원들이 상당 부분 교체되어 위원들과의 공감대가 낮았기 때문으로 분석되었다.
앞서 단계별로 요약된 연구결과를 토대로 사전협상제도의 활성화 및 발전을 위한 정책적 시사점은 다음과 같이 정리할 수 있다.
첫째, 공공의 사전협상대상지 발굴·정리 및 사전협상대상지에 대한 선제적 계획 수립이 필요하다. 도시계획변경의 당위성을 확보하고 특혜시비를 줄이며, 양측 협상당사자가 사전에 기본방향에 대한 공감대를 바탕으로 협상전략을 세우기 위해서는 공공이 사전협상대상지의 주변과 연계한 발전방향과 가이드라인의 수립 및 정비가 필요한 기반시설을 정리·나열하는 것이 중요하다고 할 수 있다.
둘째, 직·간접 이해당사자들과의 적극적 공감대 형성 및 시·구가 함께 충분한 논의를 통해 일관된 협상전략 등을 세울 수 있는 조직, 심의·의결기구인 도시·건축공동위원회 위원들이 사전협상 과정에 보다 더 적극적으로 참여할 수 있도록 하는 제도적 보완이 필요하다.
셋째, 민간·공공측 협상당사자와 이해당사자들 사이에서 가장 첨예하게 논의되는 공공기여 관련 법·제도적 보완이 필요하고, 사전협상 과정에서 의제를 분리하고 타결순서에 대한 전략을 수립해야 한다.
본 연구는 도시계획 변경 관련 사전협상을 좀 더 짧은 시간 안에 원만히 합의점을 찾을 수 있는 영향요인을 도출하였다는 점에서 의의가 있다. 다만, 연구 결과와 시사점이 사전협상에 적용되어 실효성을 갖기 위해서는 협상과정 이외의 협상환경, 특히 제도, 행정 등에 대한 면밀한 검토 및 연구가 필요할 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 1
• 제2절 연구의 범위 및 방법 6
• 1. 연구의 범위 6
• 2. 연구의 방법 7
• 제2장 이론적 배경과 연구 분석틀 9
• 제1절 협상 및 사전협상제도의 개념 9
• 1. 협상의 개념 9
• 2. 사전협상제도의 개념 14
• 제2절 협상과정 영향요인 16
• 1. 협상당사자 및 관계 18
• 2. 협상의제(이슈) 19
• 3. 협상영역구조 21
• 4. 배트나(BATNA) 22
• 5. 협상력(힘, 시간, 정보, 의사소통) 24
• 6. 제3자의 역할 25
• 7. 협상제도 및 환경 27
• 제3절 선행연구 검토 및 연구 분석틀 설정 28
• 1. 선행연구 검토 28
• 2. 연구의 분석틀 34
• 제3장 서울시 도시계획변경 사전협상제도와 관련 사례 37
• 제1절 서울시 도시계획변경 사전협상제도 37
• 1. 도입목적과 배경 37
• 2. 협상 주요기준 38
• 3. 사전협상제도 추진경과 39
• 제2절 서울시 도시계획변경 사전협상 사례 43
• 1. 강남구 현대자동차부지 개발(2016년) 43
• 2. 그 외 완료부지(2012~2013년) 57
• 제4장 협상과정의 영향요인 분석 69
• 제1절 협상대상지 선정단계 69
• 1. 상위·관련계획과의 정합성(전략계획 유무) 70
• 2. 직·간접적 이해당사자와의 사회적 합의 71
• 3. 소결 78
• 제2절 협상진행 단계 79
• 1. 협상당사자 79
• 2. 협상의제 82
• 3. 협상력 85
• 4. 협상제도 88
• 5. 협상환경 95
• 6. 소결 98
• 제3절 협상결과 이행단계 101
• 1. 인허가 의사결정 101
• 2. 이해관계자 공감대 형성 102
• 3. 소결 103
• 제4절 전문가 표적집단면접(FGI) 조사 104
• 1. 조사개요 104
• 2. 조사결과 104
• 제5장 결론 107
• 제1절 연구의 요약 및 정책적 시사점 107
• 제2절 연구의 의의와 한계 113
• 참고문헌 114
• Abstract 118