선거관리위원회의 독립성과 정치적 중립성에 관한 연구 = The Independence and Political Neutrality of Korea’s National Election Commission

국문 초록 (Abstract)

우리 헌법상 선거관리위원회는 필수적으로 설치된 독립 합의제기관이다. 이에 따른 선거관리위원회의 독립성은 그 자체가 목적이 아니라 국민주권주의를 전제로 한 대의제가 실질적으로 작동하도록 선거관리의 정치적 중립성을 보장하기 위한 수단으로 이해된다. 어느 한 기관에 부여된 권한이 클수록 그 행사가 적법하였는지 확인할 수 있는 장치가 그만큼 크게 더 요구되고, 고도의 독립성을 갖는 기관일수록 외부 견제도 그만큼 긴요하다. 적절한 통제가 부재한 고도의 독립성은 정치적 중립성을 보장하기는커녕 오히려 외부 견제 없는 편향의 관철 수단으로 전용될 위험이 있다. 오늘날 우리나라 선거관리위원회는 고도의 독립성을 확보하고 있지만, 적절한 통제가 부재하다. 본 연구는 선거관리위원회가 고도의 독립성에 상응하는 통제를 갖춘 독자적 국가작용의 주체로 정립되어야 한다는 입장에서 선거관리 법제의 헌법적 문제점을 도출하고, 이를 극복하기 위한 개선방안을 모색하였다.
선거관리위원회가 고도의 독립성을 확보하도록 한 까닭은 우리 헌법상 선거관리가 행정·입법·사법과 구별되는 독자적 국가작용에 해당하기 때문이다. 입헌자는 선거관리위원회를 어디에도 속하지 않는 독립 합의제기관으로 의도하였으나 현행 법제에는 이러한 의도에 배치되는 위헌적 요소들이 발견된다. 선거관리위원회법의 경우 반（反）헌법적 위원회 구성, 권한의 법치주의에 따른 한계 일탈, 규칙제정권에 대한 적절한 통제 부재가 정치적 중립성의 인적 기반을 허무는 한편 선거관리위원회로 하여금 스스로 권한 행사의 범위를 정할 수 있도록 하여 외부 견제를 차단한다. 공직선거법의 경우에는 권한의 자의적 행사 및 무제한적 확대 가능성, 수사권 이상의 선거범죄 조사권과 법률적 근거 없는 정치관계법 유권해석이 적절한 통제 부재 속에서 권한 행사의 정치적 중립성에 대한 신뢰가 훼손되도록 한다.
합의제（미국）·독임제（캐나다）·혼합형（호주）이라는 선거관리 주체의 유형적 다양성을 대표하는 세 국가 사례를 비교해보면, 하나의 공통점이 확인된다. 선거의 실시에 관한 권한과 감독에 관한 권한이 분리되어 있고, 선거관리를 위해 수반되는 고권적 권한은 사법적 통제 아래 두고 있다는 점이 그것이다. 적절한 통제가 부재한 우리나라와 같은 사례는 오히려 비교법적으로 이례적이다. 본 연구는 이들 외국 사례를 참고하여 우리가 안고 있는 ‘구체적 악（惡）’을 규명하고, 그 제거를 위한 개선 논의의 방향을 구체화하여 ‘기능적 분리’를 제안하였다. 치열한 숙의와 신중한 결정이 요구되는 감독에 관한 권한은 합의제기관인 중앙선거관리위원회가 전담하고, 신속한 집행이 핵심인 실시에 관한 권한만을 독임제로 전환된 각급 선거관리위원회가 담당하도록 하는 것이다. 이와 관련해서 헌법개정 사항으로 대통령 임명권을 폐지하고 국회 선출 6인과 전국법관대표회의 선출 3인으로 위원 구성을 개편하는 방안과 자체 예산편성권의 명시를 제안하였으며, 법률개정 사항으로는 위원 전원의 상임화와 위원의 자격 및 겸직금지 신설을 통한 독립 합의제기관 지위의 소생, 중앙선거관리위원회에의 고권적 권한 집중과 각급 선거관리위원회의 독임제 전환, 권한 행사에 대한 통제 마련·확대, 이 모든 통제가 일관되고 전문적으로 작동하기 위한 선거법원 설치를 제안하였다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The Constitution establishes the National Election Commission （NEC） as an independent collegial constitutional body because representative democracy grounded in popular sovereignty depends upon the politically neutral management of elections. Institutional independence is therefore instrumental rather than intrinsic. Independence and accountability are not competing constitutional values but complementary ones: the more independent and powerful an institution becomes, the more indispensable the mechanisms that ensure its powers are exercised lawfully.
Election management constitutes a distinct state function entrusted to an autonomous constitutional institution, not an ordinary executive function. Yet the contemporary NEC pairs a high degree of constitutional independence with minimal external oversight. The Constitutional Court's recent decision shielding the NEC from inspection by the Board of Audit and Inspection threw this imbalance into sharp relief while exposing a deeper defect in the statutory framework. The Election Commission Act has hollowed out the Commission's collegial character—all but one member serves in a non-standing, honorary capacity, a composition inherited from the Yushin-era Constitutional Committee that was designed to make constitutional review merely nominal—while the Public Official Election Act confers expansive regulatory and coercive powers without corresponding judicial safeguards. The underlying defect is structural: supervisory and implementing powers are fused in election commissions at every level, with no controls commensurate with the authority conferred.
A comparative examination of the United States, Canada, and Australia reveals two shared features of democratic election governance. First, supervisory authority is institutionally separated from implementing authority. Second, the coercive powers exercised in the course of election management are subject to meaningful judicial control. Korea departs from both principles.
The dissertation accordingly advances a principle of functional separation. Supervisory authority should be concentrated in a central collegial commission; implementing authority should be entrusted to subordinate single-head bodies operating under clear statutory constraints. To this end, it proposes reforms at two levels. Constitutional amendment should restructure the composition of the NEC and guarantee its budgetary autonomy; statutory reform should reestablish the Commission as a genuinely collegial body, concentrate coercive powers in the central commission subject to prior judicial review, expand legislative oversight, and establish a specialized election court.
Public confidence in democratic elections ultimately rests on an appropriate equilibrium between independence and accountability. An institution entrusted with safeguarding elections sustains its political neutrality not through independence alone but through controls commensurate with the authority it wields.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 배경과 목적 1
• 제2절 선행연구 2
• 제3절 연구의 방법 4
• 제4절 연구의 내용 6
• 제2장 우리 헌법상 선거관리의 의의, 그리고 주체 8
• 제1절 국민의사를 실현하기 위한 수단으로서 선거관리 8
• Ⅰ. 전문（前文） 및 제1조에 나타난 민주공화국의 국민주권주의 8
• 1. ‘민주’와 ‘공화’ 9
• 2. 국민주권주의 10
• Ⅱ. 민주공화국의 국민주권주의를 전제로 한 대의제 11
• 1. ‘국민의 통치’와 ‘국민에 의한 통치’를 위한 정치적 기본권 12
• 2. 추정적 의사에 의한 ‘국민을 위한 통치’ 16
• Ⅲ. 선거관리에 대한 헌법적 요청 17
• 1. 선거관리의 헌법합치적 모습 17
• 2. 선거제도의 기본원칙과 법치주의에 따른 한계 18
• 제2절 독자적 국가작용으로서 선거관리 19
• Ⅰ. 독자적 국가작용의 필연적 귀결 19
• 1. 선거관리의 개념 및 핵심 영역 19
• 2. 독립성 확보 정도에 따른 적절한 통제 필요성 21
• Ⅱ. 선거관리의 본질적 성격에 대한 견해대립 22
• 1. 기존 학설 견해 22
• 2. 검토 27
• 제3절 선거관리 주체로서 선거관리위원회 30
• Ⅰ. 헌정사적 연혁 30
• 1. 제헌헌법과 제1공화국 30
• 2. 제2·3·4·5공화국 32
• 3. 제6공화국: 현행헌법 35
• Ⅱ. 현행헌법에 따른 ‘필수적으로 설치된 독립 합의제기관’ 36
• 1. 필수기관 지위 36
• 2. 독립기관 지위 36
• 3. 합의제기관 지위 37
• 제4절 소결 38
• 제3장 선거관리 법제와 그 적용 현황 및 문제점 40
• 제1절 서설 40
• 제2절 선거관리위원회법 40
• Ⅰ. 의의 및 입법목적 40
• Ⅱ. 주요내용 42
• 1. 조직과 그 구성 42
• 2. 직무와 권한 47
• 제3절 공직선거법 51
• Ⅰ. 의의 및 입법목적 51
• Ⅱ. 선거관리위원회 권한과 관련된 주요내용 52
• 1. 정보통신망 정보 삭제 및 그 취급의 거부·정지·제한 요청권 53
• 2. 불법 시설물 등에 대한 조치권 및 광고 중지 요청권 53
• 3. 선거범죄 조사권과 재정신청권 54
• 4. 소청 결정권과 선거소송 대응권 57
• 제4절 대법원과 헌법재판소 선고 사안 58
• Ⅰ. 대법원 판결례 58
• 1. 선거 전에 이뤄진 개별적 위법행위 58
• 2. 선거관리위원회의 정보 삭제 요청 처분 59
• Ⅱ. 헌법재판소 결정례 60
• 1. 중앙선거관리위원회와 감사원 간의 권한쟁의 60
• 2. 선거관리위원회에 의한 고권적 권한 행사 61
• 3. 공직선거법상 선거관리위원회의 수권 권한 행사를 위한 요건 64
• 제5절 선거관리 법제의 헌법적 문제점 67
• Ⅰ. 선거관리위원회법의 위헌적 요소 68
• 1. 반（反）헌법적 위원회 구성 68
• 2. 권한의 법치주의에 따른 한계 일탈 74
• 3. 규칙제정권에 대한 적절한 통제 부재 76
• 4. 재정적 측면에서의 독립성 확보 필요성 78
• Ⅱ. 공직선거법상 수권 권한의 행사와 관련된 위헌적 요소 79
• 1. 고권적 권한의 자의적 행사 가능성 79
• 2. 권한의 무제한적 확대 가능성 80
• 3. 통제가 부재한 수사권 이상의 선거범죄 조사권 82
• 4. 권한 행사에 따른 논란과 정치관계법 유권해석 83
• 제6절 소결 85
• 제4장 비교법적 검토 87
• 제1절 서설 87
• 제2절 미국 88
• Ⅰ. 개관 88
• Ⅱ. 연방선거운동법（Federal Election Campaign Act） 90
• 1. 의의 및 입법목적 90
• 2. 연방선거위원회（Federal Election Commission） 93
• Ⅲ. 미국투표지원법（Help America Vote Act） 100
• 1. 의의 및 입법목적 100
• 2. 선거지원위원회（Election Assistance Commission） 101
• Ⅳ. 법원 판결례 103
• 1. 정치자금 후원 및 지출 한도 제한 103
• 2. 규칙의 효력 105
• 3. 유권해석을 기초로 한 조사권 행사에 따른 소 제기 107
• 제3절 캐나다 108
• Ⅰ. 개관 108
• Ⅱ. 캐나다 연방선거법（Canada Elections Act） 109
• 1. 의의 및 입법목적 109
• 2. 선거관리청（Elections Canada） 111
• 3. 선거관리위원（Commissioner of Canada Elections） 115
• Ⅲ. 법원 판결례 121
• 1. 정치적 표현의 자유와 정치자금 지출 한도 제한 121
• 2. 과태료 부과 통지와 이에 대한 불복 결정 123
• 3. ‘법 적용권’ 등의 불행사 123
• 제4절 호주 124
• Ⅰ. 개관 124
• Ⅱ. 연방선거법（Commonwealth Electoral Act） 125
• 1. 의의 및 입법목적 125
• 2. 선거관리위원회（Australian Electoral Commission） 127
• Ⅲ. 법원 판결례 134
• 1. 금지되는 광고물 게시에 의한 기망 134
• 2. 일반 행정절차에 관한 법률의 적용 135
• 3. 법원에 대한 명령 신청과 그 인용을 위한 요건 136
• 4. 추상적 권한 규정의 목적론적 해석 137
• 제5절 쟁점별 비교·고찰 138
• Ⅰ. 선거관리 주체의 독립성과 관련된 쟁점 비교 138
• 1. 예산 편성절차 138
• 2. 조직 구성과 내부적 견제와 균형 139
• 3. 자격 및 신분보장 141
• Ⅱ. 선거관리를 위한 권한 행사 통제 관련 쟁점 비교 142
• 1. 규칙제정권과 규범통제 142
• 2. 유권해석 등의 법률적 근거, 절차적 요건 및 한계 143
• 3. 고권적 권한의 제한 및 통제를 위한 절차 144
• Ⅲ. ‘반면교사（反面敎師）’ 또는 ‘정면교사（正面敎師）’로서 고찰 146
• 1. 외부 부당한 간섭 가능성 배제 146
• 2. 합의제기관 지위 정명（正名） 147
• 3. 법치주의의 실질적 의미 실현 149
• 제6절 소결 152
• 제5장 헌법개정 및 법률개정을 통한 개선방안 154
• 제1절 기존의 논의 154
• Ⅰ. 선행연구에 의한 제안 154
• Ⅱ. 최근 국회 내 관련 개선 시도 159
• 1. 개헌안 발의 159
• 2. 법률안 발의 161
• 제2절 헌법개정을 통한 개선 제안 179
• Ⅰ. 중앙선거관리위원회의 구성 방식 개편 179
• Ⅱ. 자체 예산편성권 명시 182
• 제3절 법률개정을 통한 개선 제안 183
• Ⅰ. 독립 합의제기관 지위 소생 184
• 1. 위원 전원 상임화 184
• 2. 위원의 자격 및 겸직금지 신설 185
• Ⅱ. 중앙에의 고권적 권한 집중과 각급 독임제 전환 187
• 1. 중앙선거관리위원회에의 고권적 권한 집중 187
• 2. 중앙을 제외한 각급 선거관리위원회의 독임제 전환 188
• Ⅲ. 권한 행사에 대한 통제 마련·확대 189
• 1. 사전적 사법심사 신설 190
• 2. 국회에 의한 통제 확대 193
• Ⅳ. 선거법원 설치 195
• 제4절 소결 196
• 제6장 결론 198
• [참고문헌] 201