지적재조사 정책결정과정에서의 정책네트워크 연구 = A Study on the Policy Network in the Policy Making Process of Cadastral Resurvey

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Korea’s cadastral system was born in a poor environment in the 1910s and poses many problems, and cadastral resurvey is being carried out to correct these problems. However, the cadastral resurvey project, which has been implemented under the basic plan for cadastral resurvey since 2012, has shown considerably poor performance compared to the original plan. Therefore, it is necessary to review the main contents of the cadastral resurvey policy and analyze the roles and interactions of various policy actors participating in the policy-making process to identify the cause of the delay in the project and come up with measures to revitalize the project.
The primary purpose of this study was to organize and review the policy network from the perspective of policy actors to propose an efficient policy-making process for cadastral resurvey and seek ways to improve them. Specifically, it identified who participated in the cadastral resurvey policy-making process, how the cadastral resurvey policy-maker policy network was organized, who was the most influential policy-maker in the policy network, and who was leading the subnetwork. Based on the results of this analysis, we intended to propose a plan to revitalize the cadastral resurvey policy network.
To achieve the purpose of the study, prior research on cadastral resurvey and the current status of cadastral resurvey policies established after 1995 were analyzed. To establish a cadastral resurvey policy network, 180 policy actors were surveyed.
The empirical analysis applies social network analysis techniques for general descriptive statistical analysis and policy network analysis. Descriptive statistical analysis used SPSS to perform demographic analysis, frequency analysis, and descriptive statistical analysis. Social network analysis was conducted to understand the structure, composition, and strength of policy networks, and centrality analysis and community detection analysis were performed, and Gephi 0.9.2 program, which is excellent for visualization.
Cadastral resurvey policy networks were divided into impact networks and conflict networks, and analysis was conducted using four indicators: degree centrality, eigenvector centrality, closeness centrality, and betweenness centrality to examine the influence of policy actors within the network. In addition, to ensure objectivity and representation of the analytical results, the ranking is reconstructed by averaging the centrality values of individual policy actors by type.
Meanwhile, the Land and Transport Budget Division of Ministry of Economy and Finance and Geospatially Enabled Society Research Division of Korea Research Institute for Human Settlements and Cadastral Resurvey Office of Korea Land and Geospatial Informatix Corporation showed the highest level of connection. In addition, lawmakers of the National Assembly and local governments were found to strongly influence actors with the highest degree of connection due to their high prestige. At the same time, the Land and Transport Budget Division of the Ministry of Economy and Finance and Korea Association of Spatial information, surveying & Mapping exchanged influence directly. On the other hand, types of policy actors were found without conflicts, such as the Institute of Cadastral resurvey, Geospatially Enabled Society Research Division of Korea Research Institute for Human Settlements, and the private cadastral survey companies.
Community detection is conducted to review the subnetwork configuration of the cadastral resurvey policy network. The results show that impact networks are divided into two communities and conflict networks into three communities. Meanwhile, "Community 1" was the majority in the impact network. The community included the Land and Transport Budget Division of Ministry of Economic and Finance, Cadastral Resurvey Office of Korea Land and Geospatial Informatix Corporation the Korea Research Institute for Human Settlements. Conflict-related networks also showed a high majority of "Community 1", with actors from the Cadastral Resurvey Office of Korea Land and Geospatial Informatix Corporation leading the community. However, the policymaker was also playing a leading role in the impact-related community, and based on the centrality analysis. It was analyzed that the lawmakers of the National Assembly and local governments were influential.
Overall, the policy network, in which 70 policy actors of 18 types participated in the policy-making process, was more active than conflict. It can be seen as an example of a policy decision when power is concentrated on major policymakers.
The cadastral resurvey policy network, where various and complex policy actors exist, is an important indicator to determine whether the policy-making process is being carried out efficiently. In particular, it is more important to ensure fairness, transparency, and reliability of the policy-making process. Therefore, strengthening the policy network is the direction to activate cadastral resurvey policies. First, we need to move toward connecting other actors around the most influential policy actors to activate the policy network. Second, to secure the legitimacy of policy-making, physical and environmental devices are needed so that policy actors of various types can freely express their positions. With the device, it will be necessary to activate the public hearings currently underway to establish policies or activate them separately into small groups. As a result of the community detection, the cadastral resurvey policy network's positive or negative impact relationship was divided into two to three. Still, all of them showed low connection strength. Based on the results, it is also possible to devise a plan to hold small public hearings in several communities, focusing on influential policymakers. This is based on the view that it is difficult to see policy decisions made unilaterally by any single individual or institution in a modern country. In other words, the establishment or enforcement of policies develops various interactions between formal and informal policy actors or groups, and these discussions influence policymaking and policy output. Therefore, it will be essential to reduce the conflict between various policy actors as much as possible and increase the impact of establishing a basic plan for cadastral resurvey and implementing policies.
Based on the analysis of descriptive statistics conducted in this study and the analysis of the social network of policy networks, we present ways to improve the cadastral resurvey policy network. First, it is necessary to supplement cadastral resurvey policies and expand the scope of projects nationwide, such as strengthening the public nature of cadastral resurvey projects and improving the cadastral resurvey business system by strengthening the responsibility performance agency system. Second, to improve social awareness of cadastral resurvey, the functions and utilization effects of pointing out after completing the cadastral resurvey project shall be clearly organized and actively promoted. In addition, ties with influential policymakers should be strengthened, and active use of the media is needed as a means for the government to secure policy acceptance or obtain compliance from the public. Third, to gather more diverse opinions on cadastral resurvey policies and resolve conflicts, the participation of cadastral resurvey policy actors shall be activated through public hearings, etc., to prevent arbitrary policy decisions by monopolistic policy actors. Fourth, it is necessary to establish a cadastral resurvey fund, in the long run, to ensure the stable promotion of cadastral resurvey projects and to prepare additional workforce expansion measures to resolve the shortage of local governments or transfer some of the work to the responsible agency.

국문 초록 (Abstract)

우리나라의 지적제도는 1910년대 열악한 환경에서 탄생하여 많은 문제점을 내포하고 있으며, 이러한 문제점을 바로잡기 위해 지적재조사가 추진되고 있다. 그러나 2012년부터 지적재조사 기본계획에 의해 추진되고 있는 지적재조사사업은 당초 계획에 비해 상당히 미흡한 실적을 보이고 있다. 따라서 사업이 지연되는 정책적 원인을 규명하고 사업의 활성화 방안을 마련하기 위해 지적재조사 정책의 주요 내용을 검토하고, 정책결정과정에 참여하는 다양한 정책행위자들의 역할과 상호작용을 분석할 필요가 있다.
이에 본 연구는 지적재조사의 효율적인 정책결정과정을 제안하기 위해 정책행위자 측면에서 정책네트워크를 구성 및 검토하고 개선방안을 모색하고자 하였다. 구체적으로 지적재조사 정책결정과정에 참여하는 정책행위자는 누구인지, 지적재조사 정책행위자 정책네트워크는 어떻게 구성되어있는지, 정책네트워크에서 가장 영향력 있는 정책행위자는 누구인지, 정책네트워크의 하위네트워크는 어떻게 구성되어 있는지, 하위네트워크를 이끌어가는 정책행위자는 누구인지 등을 파악하였다. 이러한 분석 결과를 토대로 지적재조사 정책네트워크의 활성화 방안을 제시하고자 하였다.
연구의 목적을 달성하기 위하여 지적재조사에 관한 선행연구와 1995년 이후에 수립된 지적재조사 정책현황을 분석하여 정책의 한계를 도출하였고, 지적재조사 정책네트워크 구축을 위해 18개 유형의 정책행위자 180명을 대상으로 설문조사를 실시하였으며, 설문 응답 누락 등 일부 불성실하게 조사에 참여한 110부를 제외한 총 70부를 분석에 활용하였다. 실증분석은 일반적인 기술통계량 분석과 정책네트워크 분석을 위한 사회연결망 분석 기법을 적용하였다. 기술통계량 분석은 SPSS를 활용하여 인구통계학적 분석과 빈도분석, 기술통계분석을 수행하였다. 사회연결망 분석은 정책네트워크의 구조 및 구성, 강도를 파악하기 위한 것으로 중심성 분석과 커뮤니티 검출 분석을 수행하였고, 시각화에 우수한 Gephi 0.9.2 프로그램을 사용하였다. 지적재조사 정책네트워크는 영향관계 네트워크와 갈등관계 네트워크로 구분하였으며, 네트워크 내에서 정책행위자들의 영향력 검토를 위해 연결정도 중심성, 위세 중심성, 근접 중심성, 매개 중심성 등 4개 지표를 활용하여 분석을 실시하였다. 또한 분석결과의 객관성 및 대표성 확보를 위해 개별 정책행위자들의 중심성 값을 유형별로 평균하여 순위를 재구성하였다. 한편 영향관계 네트워크에서는 기획재정부 국토교통예산과, 국토연구원 공간정보사회연구본부, 한국국토정보공사 지적재조사처가 가장 높은 연결정도를 보였으며, 갈등관계 네트워크에서는 한국국토정보공사 지적재조사처가 가장 높은 연결정도를 보이는 것으로 나타났다. 그리고 국회 및 지방자치단체의원의 경우 위세 중심성이 높아 연결정도가 가장 높은 행위자와 함께 높은 영향력을 행사하고 있는 것으로 나타났으며, 기획재정부 국토교통예산과와 공간정보산업협회는 서로 최단거리를 통해 영향력을 직접적으로 주고받고 있는 것으로 나타났다. 반면 국토연구원 공간정보사회연구본부나 민간 지적측량업체처럼 갈등관계가 형성되지 않은 정책행위자 유형도 발견되었으며, 매개중심성 분석결과 시군구 지적재조사위원회 위원이 가장 높은 중심성을 보였다.
지적재조사 정책네트워크의 하위네트워크 구성에 대해 검토하기 위해 커뮤니티 검출을 실시하였다. 그 결과 영향관계 네트워크는 2개의 커뮤니티, 갈등관계 네트워크는 3개의 커뮤니티로 구분되는 것으로 나타났다. 한편 영향관계 네트워크에서는 “Community 1”이 과반으로 높게 나타났으며 해당 커뮤니티에는 중심성 분석 결과 영향력이 가장 높았던 기획재정부 국토교통예산과나 한국국토정보공사 지적재조사처, 국토연구원 등이 모두 포함되어 있었다. 갈등관계 네트워크 역시 “Community 1”이 과반으로 높게 나타났으며 중심성이 높았던 한국국토정보공사 지적재조사처 행위자가 해당 커뮤니티를 이끌어가고 있는 것으로 나타났다. 하지만 해당 정책행위자는 영향관계 커뮤니티에서도 주도적 역할을 수행하고 있는 것으로 나타났으며, 중심성 분석결과에 미루어 볼 때 국회 및 지자체의원 행위자가 측근에서 영향력을 행사하는 것으로 분석되었다. 종합적으로 18개 유형의 70개 정책행위자가 정책결정과정에 참여한 정책네트워크는 영향관계의 활동이 갈등관계보다 활발하였으며, 주요 정책행위자에게 권력이 집중된 상황에서 정책이 결정된 사례로 볼 수 있어 소수의 경제적, 전문적, 우월적 지위를 가진 집단들이 정책 산출을 주도하는 경향을 나타내는 정책공동체의 특성이 보인다고 볼 수 있다. 다양하고 복잡한 정책행위자가 존재하는 지적재조사 정책네트워크는 정책결정 과정이 효율적으로 진행되고 있는지 파악하기 위해 중요한 지표이다. 특히 정책결정 과정의 공정성과 투명성, 신뢰성을 확보를 위해서는 더욱 중요하다. 따라서 정책네트워크를 강화하는 것이 지적재조사 정책을 활성화하는 방향이라 할 수 있다. 정책네트워크를 활성화하기 위해서는 첫째, 가장 영향력 있는 정책행위자를 중심으로 다른 행위자가 연결되는 방향으로 나아가야 한다. 둘째, 정책수립의 정당성 확보를 위해서는 다양한 유형의 정책행위자가 본인들의 입장을 자유롭게 표현할 수 있는 물리적, 환경적 장치가 필요하다. 그 장치로 현재 정책수립을 위해 진행하고 있는 공청회를 구체적으로 활성화하거나 소그룹 등으로 구분하여 활성화하는 방안이 필요할 것이다. 커뮤니티 검출 결과와 같이 지적재조사 정책네트워크의 긍정적 또는 부정적 영향관계는 2~3개로 구분되어 있었으나, 모두 연결강도가 낮게 나타났다. 검출결과를 토대로 영향력 있는 정책행위자를 중심으로 여러 개의 커뮤니티 소규모 공청회를 개최하는 방안도 강구해 볼 수 있다. 이것은 현대국가에서의 정책결정이 어느 한 개인이나 기관에 의해 일방적으로 이루어지는 것을 찾아보기 어렵다는 관점에 의한 것이다. 즉, 정책의 수립이나 집행은 공식적, 비공식적 정책행위자 또는 집단 간 다양한 상호작용이 전개되며, 이러한 논의가 정책결정과 정책 산출에 영향을 주기 때문이다. 따라서 지적재조사 기본계획의 수립과 정책집행과정에서 다양한 정책행위자 간 갈등관계는 가능한 한 줄이고 영향관계를 늘리는 것이 매우 중요하다고 할 것이다.
본 연구에서 수행한 기술통계량 분석 결과와 정책네트워크의 사회연결망 분석 결과를 토대로 지적재조사 정책네트워크의 개선방안을 제시하였다. 첫째. 지적재조사사업의 공공성 강화, 책임수행기관제도 강화를 통한 지적재조사 사업체계의 개선 등 지적재조사 정책의 보완 및 사업 범위의 전국 확대가 필요하다. 둘째, 지적재조사에 대한 사회적 인식개선을 위해 지적재조사사업 완료 이후의 지적에 대한 기능과 활용효과를 명확히 정리하여 적극적으로 홍보하여야 한다. 또한 영향력 있는 정책행위자들과의 유대를 강화하여야 하며, 정부가 정책의 수용성 확보나 국민으로부터의 순응을 획득하는 수단으로서 대중매체의 적극적 활용이 필요하다. 셋째, 지적재조사 정책에 대한 보다 다양한 의견 수렴과 갈등관계 해소를 위해서는 공청회 등을 통해 지적재조사 정책행위자의 참여를 활성화하여, 독점적 정책행위자에 의한 독단적인 정책결정을 방지하여야 한다. 넷째, 지적재조사사업의 안정적 추진을 위해 장기적으로 지적재조사기금 신설이 필요하며, 부족한 지방자치단체 인력난 해소를 위해 추가적인 인력 확충방안을 마련하거나 지적소관청 업무 일부를 책임수행기관으로 이관하는 방안도 본격 검토할 필요가 있다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 배경 및 목적 1
• 1. 연구의 배경 1
• 2. 연구의 목적 3
• 제2절 연구의 범위 및 방법 4
• 1. 연구의 범위 4
• 2. 연구의 방법 및 구성 체계 5
• 제2장 이론적 논의 및 선행연구와의 차별성 8
• 제1절 지적 및 지적재조사 정책 8
• 1. 지적 및 지적재조사 정책의 의의 8
• 2. 지적재조사 정책의 필요성 15
• 3. 지적재조사 정책결정 과정 21
• 제2절 정책결정 및 정책네트워크 25
• 1. 정책결정의 의의 25
• 2. 정책네트워크에 관한 이론 30
• 3. 정책네트워크 분석변수 44
• 제3절 선행연구 검토 및 차별성 49
• 1. 선행연구 검토 49
• 2. 본 연구와의 차별성 58
• 3. 분석의 틀 59
• 제3장 지적재조사정책의 현황 및 한계 63
• 제1절 지적재조사정책의 변천 63
• 1. ｢지적재조사에 관한 특별법｣ 제정 이전의 정책 63
• 2. ｢지적재조사에 관한 특별법｣ 제정 이후의 정책 70
• 3. ｢지적재조사에 관한 특별법｣ 제정 전후 정책의 비교 71
• 제2절 지적재조사정책 현황 73
• 1. 지적재조사 기본계획(2012-2030) 73
• 2. 제2차 지적재조사 기본계획(2016-2020) 76
• 3. 지적재조사 기본계획 수정계획(2021-2030) 87
• 제3절 지적재조사정책 시행의 쟁점사항 및 한계 92
• 1. 지적재조사정책 시행의 쟁점사항 92
• 2. 지적재조사정책 시행의 한계 94
• 제4장 조사 및 분석방법 98
• 제1절 지적재조사 정책네트워크 98
• 1. 정책행위자 98
• 2. 상호작용 103
• 3. 관계구조 105
• 제2절 조사 설계 106
• 1. 조사대상 106
• 2. 측정도구 108
• 3. 분석방법 109
• 제3절 기술통계량 분석 113
• 1. 인구통계학적 분석 113
• 2. 빈도 분석 115
• 3. 기술통계 분석 117
• 제5장 실증분석 및 개선방안 119
• 제1절 정책네트워크의 중심성 분석 119
• 1. 연결정도 및 위세 중심성 120
• 2. 근접 및 매개 중심성 131
• 3. 중심성 분석결과 142
• 제2절 커뮤니티 검출 분석 146
• 1. 커뮤니티 구조 분석 146
• 2. 정책네트워크의 커뮤니티 검출 147
• 3. 커뮤니티 검출 분석결과 153
• 제3절 지적재조사 정책네트워크 활성화 방안 154
• 1. 지적재조사 정책 보완 및 사업 확대 155
• 2. 지적재조사에 대한 사회적 인식 개선 158
• 3. 지적재조사 정책행위자 참여 활성화 160
• 4. 지적재조사 예산 및 인력 확보 강화 162
• 제6장 결 론 164
• 제1절 연구요약 및 결론 164
• 제2절 연구의 한계 및 향후 과제 167
• 참고문헌 168
• ABSTRACT 179
• 부록 185

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70. “｢지적재조사에 관한 특별법｣의 입법과정과 향후 과제,”, 김영학, 한국지 적정보학회지, 제13권 제2호, , 2011

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73. “지적제도의 개선에 관한 연구: 지적재조사법안과 관련하여,”, 손문돈, 동 의대학교 박사학위논문, , 1999

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76. “과학기술 규제정책의 정책변동과 정책네트워크 역동성 분석,”, 김인자, 박형준, 정책분석평가학회보, 제27권 제1호, , 2017

77. 정책네트워크의 변화와 정책반응 연구: 의약분업정책을 중심으로, 김주환, 고려대학교 박사학위논문, , 2004

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79. “3차원 지적제도의 도입을 위한 법･제도의 개선방안에 관한 연구,”, 이상범, 김윤기, 국토연구, 제50권, , 2006

80. “정책네트워크 분석을 통한 도시하천복원사업 정책과정 비교연구,”, 권영규, 서울시립대학교 박사학위논문, , 2007

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82. 적도 전산화를 위한 도곽보정, 접합보정 및 품질검사 전문가 시스템 개발, 과학기술부, , 2000

83. “사회연결망 분석을 이용한 도시재생사업 이해관계자의 역학관계 연구,”, 임거배, 청주대학교 박사학위논문, , 2019

84. 사회연결망분석을 활용한 경찰의 범죄피해자 보호 협력네 트워크 강화방안, 박주상, 정육상, 용인 : 치안정책연구소, , 2015

85. 신설･변경 사회보장제도 협의 지원을 위한 정책네트 워크 구축 및 운영 방안, 한국보건사회연구원, 세종 : 보건복지부, , 2017

86. “대북정책 결정과정의 정책네트워크 분석: 개성공단사업 사례를 중심으로,”, 강동완, 양현모, 통일문제연구, 제51권, , 2009

87. “정책네트워크 변화에 관한 연구: 교육행정정보시스템(NEIS) 사업을 중심으로,”, 김옥일, 한국정책학회보, 제17권 제2호, , 2008

88. “미디어 정책결정 과정의 네트워크 구조분석 : 미디어법 개정사례 를 중심으로,”, 이현우, 서울대학교 박사학위논문, , 2012

89. 여성정책결정 과정에서의 정책네트워크 분석: 근로여성 의 모성보호정책을 중심으로, 김경주, 이화여자대학교 박사학위논문, , 2002

90. 정책네트워크 변화와 정책변동에 관한 연구 -교육행정정보시스템 (NEIS) 사업을 중심으로-, 김옥일, 가톨릭대학교 박사학위논문, , 2008

91. 정책네트워크 분석을 통한 신공항 정책 결정 과정 연구: 영남권 신공항 사례를 중심으로., 김문수, 영남대학교 박사학위논문, , 2018

92. “지적재조사사업의 정책변동에 관한 연구 : 정책흐름모형(Policy Stream Model)을 중심으로,”, 이영재, 숭실대학교 박사학위논문, , 2011

93. 정책과정분석에서의 정책네트워크 Policy Network 모형 -이론적, 실천적 적실성의 검토 및 제언, 김순양, 한국정책학회보, 제19권 제4호, , 2010

94. “방송정책네트워크와 정책산출에 관한 연구 : 위성방송산업구도 결정과정분석을 중심으로, 유대선, ” 서울대학교 박사학위논문, , 2004

95. “한국 중소기업정책의 네트워크 거버넌스에 관한 연구 : 이상적 정책네트워크 모형을 중심으로,”, 이재무, 단국대학교 박사학위논문, , 2011

96. “정책네트워크의 동태적 유형분석에 관한 연구 : 한강 및 낙동강 유역정책 수립 및 입법화과정의 비교･분석을 중심으로,”, 박용성, 한국사회 와 행정연구, 제15권 제4호, , 2004