소규모 노인요양공동생활가정운영의 관한 질적 사례연구

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 충청북도 A군 지역에 위치한 소규모 노인요양공동생활가정의 전반적인 운영과정을 탐색함으로써 지리적인 특성(농촌지역)이 주는 입지 조건과 소규모 시설을 운영하는 과정에서 겪게 되는 어려움의 요인, 시설장의 대처과정을 파악하고, 실천적, 정책적 제언을 하는 것을 목표로 하는 질적 사례연구이다.
본 연구자는 충청북도의 시·군의 노인인구비율을 비교분석하여 노인인구 평균비율에 해당하며 지리적 특성(농촌지역)을 갖고 있는 A군을 선정하고 노인요양공동생활가정의 시설수를 파악한 후 전화통화를 시도하여 총 6명의 시설장들이 연구 참여의 동의를 얻어 연구 참여자로 선정하였다. 연구 참여자들은 개별적인 심층면접을 수행하였고, 수집된 자료를 바탕으로 질적 사례연구를 실시하였다.
본 연구에서는 사례 내 분석과 사례 간 분석을 활용하여 다음과 같은 결과를 도출하였다. 사례 내 분석은 ①지리적 특성이 주는 입지 조건의 영향과 ② 소규모 시설의 전반적인 운영과정을 중심으로 시설장의 경험을 개별 심층면담을 근거로 스토리텔링 형식으로 정리하였다. 사례 간 분석에서는 인터뷰 과정에서 반복되는 공통되는 내용을 취합하여 총 4개의 핵심주제와 9개의 상위범주, 16개의 하위범주가 분석의 결과로 도출되었다. 본 연구의 핵심주제 ‘제도의 한계’에서는 ‘제도의 태생적 한계’, ‘서비스 질 저하의 원인’, ‘비영리 민간기관의 현실’의 3개 상위범주가 도출되었으며 ‘사회의 인식부족’에서는 ‘님비(NIMBY)시설’, ‘외면당하는 소규모 시설’로 2개 상의범주가 도출되었다. ‘지역의 특성’에서는 ‘농촌지역의 열악한 환경’으로 1개의 상위 범주가 도출되었고, 마지막으로 ‘소규모 시설의 경험과 가치’에서는 ‘공적자원의 효율성’, ‘시설장의 활력소’, ‘시설장의 역량’의 3개의 상위범주가 도출되었다.
본 연구는 분석 결과를 통해 지리적인 특성(농촌지역)이 주는 입지 조건으로 인해 소규모 시설을 운영하는 과정에서 겪게 되는 어려움의 요인과 시설장의 대처과정을 파악할 수 있었고, 이를 바탕으로 다음과 같은 실천적, 정책적 함의를 도출하였다.
첫째, 현실적 검증에 따른 수가 및 기준 개선이 필요하다. 노인요양공동생활가정을 운영하는 과정에서 겪게 되는 어려움으로 재정과 인력부족의 문제점으로 나타났다. 재정부족의 원인으로 낮은 수가와 비현실적인 차별, 인건비 비율의 불합리성으로 나타났다. 노인장기요양보험 홈페이지에 게시된 수가 및 개선 안내에 의하면 매년 장기요양수가 인상을 통해 안정적인 기관운영을 장려하고 있지만 여전히 노인요양원에 비해 낮은 수가와 비현실적인 차별과 인건비 비율의 불합리성이 나타나고 있다. 또한 추가 인력배치에 따른 가산비 외 종사자가 장기근무시 추가적으로 발생되는 비용적 부담으로 인력공급추가에 따른 개선 부분은 여전히 미흡한 것으로 나타났다.
둘째, 임금체계의 임금 가이드라인을 책정한다. 재정부족의 또 다른 원인으로는 ‘입소현황에 따른 적자운영’으로 나타났다. 노인요양공동생활가정의 입소자에 따른 공실률은 시설운영의 수입감소로 이어져 재정부족현상을 가져오는 것으로 나타났다. 따라서 종사자의 임금식감과 이직하게 만드는 결과를 초래한다. 따라서 정부가 적극적으로 나서 시설에서 자율적으로 정하고 있는 임금체계에 대해 대처방안으로 임금 가이드 라인을 책정하고, 수급자의 인원수에 따라 주어지는 급여수가로 한정된 재원부분에서 공실로 인해 발생한 가산 종사자수를 파악하여, 공실전에 받았던 급여만큼 지급될 수 있도록 하여 시설운영에 어려움이 없도록 제도적 개선이 필요한 것으로 보여진다.
셋째, 인력 재구성을 통해 종사자의 업무 수행범위를 명확히 해야 한다. 노인요양공동생활가정의 인력구조는 입소자 3명당 1명의 돌봄서비스를 제공한다. 따라서 9인 시설인 노인요양공동생활가정은 총 3명의 요양보호사가 주간 2명 야간 1명이 근무를 하는 것으로 나타났다. 하지만 야간 근무자 혼자서 9명의 어르신을 돌봐야하는 부담감으로 ‘직원구성의 모순점’을 발견할 수 있다. 그러나 노인의료복지시설의 시설 기준 및 직원 배치 기준(노인복지법 제 22조 1항 관련)을 보면 1인의 요양보호사가 9인의 어르신을 돌보는 구조는 법적 인력배치 기준에 위배 되지 않는 것으로 나타났다(김현주, 2019). 또한 조리원이 없는 시설의 주간 근무자는 한 명씩 돌아가면서 어르신들의 식사를 준비해야 하는 업무이외의 일을 해야 하는 것으로 나타났다. 따라서 이용자의 서비스 질 향상과 종사자의 직무과다의 문제를 해결하기 위해서 인력추가배치가 필요한 것으로 보여진다. 하지만 인력공급을 위해 인력을 추가로 배치 할 경우 급여의 75~80%정도에 미쳐 종사자의 장기 근무시 상여금, 퇴직금 등의 추가비용이 발생하여 시설의 재정적 부담감으로 인력 확충에 따른 추가구성은 미비할 것으로 보여진다.
넷째, 정부정책의 개선을 통한 개인투자금을 들여 개설한 부분에 대한 보강을 한다. 연구 참여자들에 의하면 비영리 민간기관인 노인요양공동생활가정은 기관을 운영하기 위하여 개인의 설치비용 전액을 부담하고 있는 것으로 나타났으며, 국가는 시설설치 이후 기관운영을 시작하면 수급자의 인원에 따라 급여수가가 지급되어, 재원이 한정되어 있는 것으로 나타났다. 따라서 수급대상자가 없으면 그 비용은 기관을 설치한 개인이 전액을 부담해야 한다고 한다. 그로인해 재정적인 어려움을 겪고 있는 것으로 나타났다. 따라서 정부는 개인투자금을 들여 개선한 부분에 대한 재정적인 보강이 필요한 것으로 보여진다. 그로인해 재정적 어려움의 해소로 민간사회복지시설자의 운영능력에 원동력이 발생하는 것으로 보여진다(전온주, 2015)
다섯째, 기관과 국가 차원에서 적극적인 개입이 필요하다.

① ‘사회의 인식부족’과 편견’에서 오는 문제
노인요양시설은 지역사회 안에서 건전하고 안정된 노후 생활을 도모하며 가정과 같은 편안함 그리고 전문적 보호를 제공할 수 있는 환경이 제공되어야 한다. 그러나 노인요양시설은 지역주민들에 의한 혐오시설로 인식되고 대부분 지역사회 속에서 지리적·공간적으로 분리되어 있는 실정이다(조운희, 2008). 이처럼 노인복지시설은 이용자의 특성을 반영하여 이용시설에 대한 접근성이 용이해야 함에도 불구하고 혐오시설이란 사회적 인식으로 지역사회 안에 입지하지 못하고 결국 멀리 떨어진 외곽지역으로 갈 수 밖에 없는 실정이라고 한다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 기관에서는 지역주민 누구나 이용할 수 있는 지역소통의 장이 되도록 노력해야 하며, 지역소통의 장을 이용하여 사회적 인식부족에서 오는 편견을 없애는데 힘을 기울여야 한다. 또한 개인적인 차원이 아닌 국가적 차원에서 제도적 개선을 통해 적극적으로 나서야 할 것으로 보여진다.

② 소규모 시설에 대한 홍보와 자원봉사자 확보
최소 인원으로 운영되는 노인요양공동생활가정은 연구 참여자에 의하면 거의 1인이 1인을 돌봐야 하는 시스템 구조로 식사시간에는 모든 직원들이 총 동원되어 식사수발을 들고 있는 것으로 나타났다. 따라서 노인요양공동생활가정과 같은 소규모 시설은 자원봉사자들의 확보가 절실히 필요하다고 보여진다. 따라서 인력부족에서 오는 해결책으로 기관의 시설장 개개인의 역량을 살려 기관 홍보와 지역자원봉사센터의 교류를 통해 시설운영의 적극적 태도가 요구 되어진다.

③ 지역환경에 따른 인력부족현상
연구 참여자들에 의하면 ‘농촌지역의 열악한 환경’으로 인해 많은 시간과 통원 경비를 사용하는 것으로 나타났으며, 교통이 주는 불편함으로 이직이 빈번하게 발생하는 것으로 나타났다. 따라서 정부는 농촌지역의 특수성을 감안해서 이용자 수가 이외에 교통비와 차량지원비 등 경비를 지원하는 방향을 고려해 볼 필요가 있으며, 지역적 불균등 분포를 막연하게 가정하지 말고 농촌지역의 인력공급에 적극적 개입이 요구되어진다. 또한 기관은 종사자의 업무 상승을 위해 처우개선과 근로환경 개선이 요구되어 진다.
마지막으로 연구 참여자들에 의하면 ,농촌지역에서 소규모 시설을 운영하는 과정에서 ‘제도의 한계’로 인해 기관을 운영하는데 어려움은 있지만, 정부의 지원으로 어르신들의 서비스 질 향상을 위해 전문적이고 다양한 콘텐츠로 어르신의 욕구에 맞는 프로그램 서비스를 제공하는 점에서는 매우 긍정적 반응을 보이는 것으로 나타났다. 그리고 기관의 사회복지사가 전문 프로그램을 응용하여 프로그램 서비스를 진행하는 시너지 효과를 가져오는 것으로 나타났다. 또한 기관의 시설장들은 인력공급의 대처방법으로 직계가족을 이용하여 시설을 운영하는데 탄력적이고 원활하게 돌아갈 수 있도록 하였으며, 그로인해 이직률 감소효과를 가져오는 것으로 나타났다. 그와 더불어 ‘지역공공기관과 교류’를 통해 지역 소방서의 방문으로 응급처치 및 소방안전관리 등의 교육을 통한 시설운영의 안정성도 확보하는 계기를 마련하는 장을 만든 것으로 나타났다.
연구 참여자들에 의하면, 노인요양공동생활가정의 시설 이용자의 대부분은 지역사회에서 함께 살아온 어르신들로, 가족 같은 마음으로 어르신들의 노후생활을 편안하고 안정되게 보낼 수 있도록 ‘노인요양공동가정의 가족적 돌봄 기능’의 요양서비스 질의 향상시키기 위해 노력하는 것으로 나타났다. 이에 시설을 운영하는 과정에서 어르신들의 따스한 행동과 말에 고마움을 느끼며 시설을 운영하는 ‘시설장의 활력소’로 작용하여 힘은 들지만 운영하는 데 보람을 느낀다고 하였다.
이렇듯 연구 참여자들은 자신의 경험을 바탕으로 직계가족의 근무로 인력공급을 원활하게 유지하려고 노력하였으며, 종사자의 처우개선을 통해 일할 수 있는 근무환경을 조성하고 종사자 자질 향상을 위해 노력하는 등 ‘시설장의 방침‘을 지켜나가려고 노력하는 것으로 나타났다. 이에 정부는 인력공급의 대처 방안으로 ‘직계가족의 유용성’에 따른 체계적인 제도화가 필요한 것으로 보여지며, 기관은 지역의 보건소, 소방서, 등 공공기관의 연계를 통해 기관운영의 효율성을 높일 필요성이 있는 것으로 보여진다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

As examining general operation process of a small elderly group
home in the long term care insurance at A region in
Chungcheongbuk-do province, this research is a qualitative case study,
aiming to identify location conditions given by geographical
characteristics (rural area), the factors of difficulties as operating a small
institution, and the process that the manager dealt with difficulties, and
to suggest practical and policy proposals.
By comparing and analyzing the ratio of the elderly population of
regions in Chungcheongbuk-do province, this study selected the A region
where the ratio of the elderly population was average and the geographic
characteristics (rural areas) existed, and then it selected six facilities with agreement of their managers after identifying the number of elderly
group home in the long term care insurance and calling them. The
research participants conducted individual in-depth interviews and this
study operated qualitative case studies depending on the collected data.
This study derived results as follows by using intra-case analysis
and cross-case analysis. In the intra-case analysis, this study, this study
summarized experiences of the managers in a story format, based on the
in-depth interviews of them, focusing on ① the effects of location
conditions from geographic characteristics and ② the overall operation
process of a small facility. In the cross-case analysis, by collecting
common contents repeated in the interviews, this study deduced four
major themes, nine upper categories, and 16 subcategories. In the one of
the major theme of this study, which is ‘limitation of system’, it derived
three upper categories, which are ‘inherent limitations of the system’,
‘reasons of deteriorated services’, and ‘reality of non-profit private
institutions’. In the second major theme, which is ‘lack of social
awareness’, this study derived two upper categories, which are ‘NIMBY
facility’ and ‘neglected small facility’. In the third major theme, which is
‘geographic characteristic’, this study derived one upper category, which
is ‘poor conditions in rural areas’. In the fourth major theme, which is
‘experience and value of a small facility’, this study derived three upper
categories, which are ‘efficiency of public resources’, ‘vitality of a facility
manager’, and ‘capacity of a facility manager’.
According to those analysis results, this study could identify the factors of difficulties when operating small facilities due to location
conditions from geographic characteristics and the process that the
managers dealt with those factors. Based on the identification, this study
could deduce practical and policy suggestions.
First, it is necessary to improve the cost and standards depending on
realistic verification. It found problems of lack of finance and human
resource as one of the difficulties when operating the elderly group home
in the long term care insurance. It identified the reasons of the lack of
finance are low cost, unrealistic discrimination, and irrationality of the
labor cost ratio. According to the information on cost and improvement
guide posted on the home page of the elderly long-term care insurance,
they encourage stable facility operation by increasing the long-term care
insurance annually, but there are still low cost rates, unrealistic
discrimination, and irrationality of the labor cost ratio, compared to the
elderly nursing home. In addition, it found that improvement on the
additional human resource is still insufficient due to some burden of
additional labor costs when employees work for a long time, except for
additional cost from additional human resources.
Second, it is necessary to set the wage guidelines. It found another
reason for the lack of finance is ‘deficit operation depending on
admission status’. It found that the vacancy rate of the elderly group
home in the long term care insurance led to decreased income and then
brought the financial shortage. Then, it could cause wage cuts and
turnover of workers. Therefore institutional improvement is necessary, so the facilities do not have difficulties in their operation. For that, this
study suggests the governments have to establish wage guidelines for
the current wage system that each facility autonomously sets and, as
considering the limited financial resources from the number of people in
the facility, the governments have to identify the number of additional
workers because of the vacancy of the facilities so that they could have
stable income as much as before there was vacancy.
Third, it should be clarified to set the range of jobs of workers
through human resource reorganization. In the case of the elderly group
home in the long term care insurance, one worker takes care of three
residents. Therefore, this study found that if a facility has nine residents,
there are three care-givers and two out of them work during the day
and one out of them works at night. However it is a ‘contradiction of
staff composition’ that one worker has to care for nine residents at
night. However, according to the standard of facilities and human
resource composition in the elderly healthcare facility (related to Article
22, Paragraph 1 of the Elderly Welfare Act), it is not illegal that one
care-giver provides services to nine residents (Kim Hyun-Ju, 2019). In
addition, if the facility does not have a cook, one of them working in the
day has to prepare meals for the elderly in turn, even doing their job at
the same time. Therefore, it seems reasonable that additional human
resource would be required in order to improve service quality the
residents receive and resolve overwork problem of the workers, but if an
additional worker is hired, it costs additional items such as bonus for long work period and severance pay as much as from 75% to 80% out
of their salary, and it would cause financial burden and then additional
human resource will be insufficient.
Fourth, it is necessary for the government policy to reinforce some
parts that private facilities have invested. Depending on the collected
data from the facility managers, this study found that the elderly group
home in the long term care insurance takes full amount of individual
installation costs in order to run the private facility. After starting
operation of the facility after facility installation, the government presents
salary costs depending on the number of recipients, so that financial
resources are limited. Therefore, if there are no recipients, an individual
who sets up the private facility has to bear the full amount of the cost.
It brings financial difficulties. Therefore, it is necessary for the
governments to reinforce some parts that individuals have invested in.
This would resolve the financial difficulties of private social welfare
facilities and it will generate driving force to their operational capacity
(Jeon On-Ju, 2015).
Fifth, it is necessary for the institutional and national subjects to
intervene.
① problems from ‘lack of social awareness’ and ‘prejudice’
The elderly care facilities could provide some conditions in which
they seek a healthy and stable retirement life in the community, comfort
like a home, and professional protection. However, it is true that local residents consider the elderly facilities as hate facilities and most
facilities are separated from the community geographically and spatially
(Jo Woon-Hee, 2008). Even though the elderly care facilities must have
easy accessibility to the around facilities considering characteristics of
their users, they have to be located not in the community but in the
remote areas because of the social awareness that is a hate facility. In
order to resolve this problem, the facilities have to try to make a field of
local communication that can be used for all local residents and remove
the social prejudice from the lack of social awareness by using the
communication field. Also, it is necessary to aggressively pursue
institutional improvement at the national level rather than the individual
level.
② promoting small facilities and securing volunteers
The elderly group home in the long term care insurance, operated
with the minimum number of people, has a system in which one person
takes care of one resident so that almost all workers help the residents
have meals during the meal time. Therefore, it is necessary for the small
facilities like the elderly group home in the long term care insurance to
secure volunteers. Therefore, as a solution to this problem, managers of
the facilities should have an aggressive pose to promote their facilities
and secure volunteers by communicating with volunteer centers and
utilizing their capacity.
③ Human resource shortage because of regional characteristics.
According to the research participants, they spend a lot of time and
money commuting because of ‘poor environment in rural areas,’ and
turnover of workers had occurred frequently because of the inconvenient
traffic. Therefore, it is needed for the government to consider supporting
expenses such as transportation expenses and vehicle support expenses
in addition to the cost of residents by regarding characteristics of the
rural regions. This study suggests that the governments should intervene
actively not to assume vaguely regional uneven distribution but to
supply human resources into rural areas. Also, it is required for the
facilities to improve treatment and working environment in order to
efficiency of their workers.
Finally according to the research participants, although there are
difficulties in the process of operating small facilities in rural areas
because of ‘limitations of the system’, they show very positive responses
to that they could provide program services to meet the needs of the
elderly with professional and various contents to their residents in order
to improve service quality by using the support of the governments.
This study found that it brought synergy effects that social workers of
the institution could provide program service by applying a specialized
program. In addition, the managers of the facilities hired their immediate
family to operate flexibly and smoothly their facilities as an alternative
to human resources, and it resulted in a decreasing turnover rate. Even
through ‘communication with local public institutions’, public officers of a nearby fire station visited and they instructed first aid and fire safety
management so that the facilities had a chance to secure stability of
operation. According to the research participants, most residents of the
elderly group home in long term care insurance are the people who have
lived together in the local community. The participants have tried to
improve caring service of ‘caring-service like a family of the elderly
group home in long term care insurance’ in order to make the elderly
people feel comfortable and stable in their retirement life. Then, they
could feel grateful from the warm actions and words of the elderly in
the process of operation and it works as ‘vitality as a manager’ who
operates the facility, so that they feel not only difficult but rewarding to
operate it. The research participants tried to maintain the smooth supply
of human resources by working with immediate family members based
on their experience, and they also tried to keep ‘policy of the manager’
such as establishing a working environment by improving treatment of
workers and quality of workers. Therefore, it is required for the
government to make systematic institutionalization of ‘utility of
immediate family’ as a countermeasure of human resource supply. It is
required for the facilities to improve operational efficiency by connecting
public institutions such as public health centers or fire stations.