베트남 시장화 개혁의 정치경제 : 당내 이익 세력과 이념 세력의 경합을 중심으로 = The Political Economy of Marketization Reform in Việt Nam: Intra-Party Contestation between Patronage Coalitions and Ideological Party-Building Strategies

국문 초록 (Abstract)

이 연구는 베트남 시장화 양상의 시기별 차이를 설명하는 것을 목적으로, 시장화 개혁의 범위와 속도에 영향을 미치는 요인이 무엇인지 분석하였다. 기존의 통념은 당내 개혁파의 우위가 시장화의 확대와 가속을, 그리고 당내 보수파의 우위가 시장화의 축소와 감속을 가져온다고 설명해 왔다. 그러나 본 연구는 이러한 통념이 베트남의 당내 정치 전개와 시장화 양상 변천에 조응하지 않는다고 본다.
구체적으로, 통념상 개혁파 우세기인 2000년대 중반부터 10년 동안에는, 국영 기업 우선책, 무분별한 은행 규제 완화가 가져온 과도한 신용 호황, 떡고물 나누기식 토목 투자가 전개되었다. 이러한 양상은 시장 기제의 확장과 그에 따른 효율성 제고를 뜻하는 시장화의 진전이라고 보기 어렵다. 통념상 보수파 우세기에 해당하는 2010년대 중반부터는, 민간 복합 대기업 중심의 산업 고도화 투자, 베트남의 금융 여건에 부합하는 은행 규제 감독 체계, 민관합작투자 시장 기반 제도 건설이 나타났다. 이는 오히려 시장화를 촉진한 것으로 볼 수 있다. 통념에 어긋나는 이러한 경험적 현상을 어떻게 설명할 수 있는가?
이 연구는 당내 정치 세력이 정치적 세력 구축에 경제 정책을 전략적으로 이용한다는 정치 전략적 접근을 통해, 산업정책과 산업금융, 민관합작투자라는 두 가지 핵심 정책 영역에서 나타난 시장화 양상의 변천을 설명하고자 하였다. 이론적 배경은 두 가지다. 하나는 고전적 이행론이다. 고전적 이행론은 시장화하는 사회주의 체제에서 개혁파가 과도기 승자로 등극해 개혁 심화를 막는다는 부분개혁균형론에 머물러 왔다. 이는 전위당 체제를 옹위하는, 이른바 보수파가 시장경제적 요소 확대를 적극 수용할 가능성을 충분히 상정하지 않은 것이다. 이와 달리 이 연구는 사회주의 일당체제에서 권력 경쟁이 특정한 양상에 따를 때는, 이른바 '보수파'도 시장경제적 요소를 확장해 나갈 수 있다는 점을 설명하고자 하였다.
다른 하나는 동태적 비교권위주의 연구이다. 이 부류에 속하는 스볼릭의 연구는 권위주의 권력공유체제가 독재자와 협력자간 상호 배신에 따라 결국에 개인 독재로 이행한다는 논의를 내놓았다. 스볼릭의 연구와 달리, 이 연구는 독재자와 협력자 모두가 다양한 통치 수단에 접근할 수 있는 분산된 일당체제에서는 세력균형 정치에서 어느 세력이 우위를 점하는가에 따라 경제 관리와 시장화 양상이 달라질 수 있다는 점을 제시하고자 하였다.
이 연구의 설명에 따르면, 베트남의 독특한 분산된 일당체제에서는 당 중앙에서 세력 우위를 차지하기 위한 세력균형 정치가 전개된다. 여기에 참여하는 세력은 두 축으로 나뉜다. 하나는 1975년 이후 남부의 사회주의적 개조 실패로 잔존한, 계획 외부 시장을 관장하던 비주류 세력이다. 다른 한 축은 당 중앙에서 이념적·조직적 기반을 갖춘 사회주의 전위당의 정통 주류 세력이다.
전자의 비주류 세력은 당내에서 이념적 정통성과 조직적 기반을 갖추지 못했다. 이들은 세력균형 압력에 직면하자 취약성을 벌충하고 정치적 승리를 확보하고자, 확장성이 큰 '약한 유대'를 이용하는 전략을 택했다. 구체적으로, 국영 부문·지방정부·유력자 연계 기업에 정책 특혜를 배분함으로써 세력 확장을 도모했다. 이러한 정치 세력화에 뒤따르는 공공 정책은 소수에게 편익을 집중하고 비용은 사회로 분산하는 고객 정치의 양상을 띤다. 고객 정치에 기반한 정치 세력화는 물질적 이득을 매개한다는 점에서 '이익 규합'이라고 부를 수 있다. 이러한 이익 규합에 의존하는 세력은 '이익 세력'이라고 명명할 수 있다.
통념이 개혁파라 부른 이 정치 세력은, 특히 2000년대 중반 이후 이익 규합을 가속하면서, 산업정책 영역에서는 국영 부문 우선책을 매개한 비효율적 과잉투자를, 민관합작투자 영역에서는 공공·사업자 유착을 통한 사회적 비용을 초래하였다. 이는 사회주의적 규제 완화의 외양 아래에서 정치 세력화를 목적으로 한 지대추구를 확장했다는 점에서, 방종한 시장화의 양상이라고 규정할 수 있다.
이에 반해 후자의 정통 세력은 그 자신이 주도하는 전위당 체제를 장기적으로 안정시키고자 한다. 이를 위해, 사회적 불만을 야기하는 고객 정치를 교정하고, 필요하다면 시장경제를 활용해서라도 경제 성과를 높이려고 한다. 이 과정에서 이들은 당 중앙의 이념적·조직적 기반을 활용하여 국가 사무에 개입을 확장한다. 이러한 정치 전략의 주체는 이념적 신조로 단결하여 당 중앙에 제도적 거점을 둔 '이념 세력'이며, 이들이 주도하는 정치 전략은 '이념 규합'이라고 부를 수 있다. 이념 규합에 동원되는 공공정책은 비용을 소수에게 집중적으로 부과하는 대신 사회 전반에 분산되는 편익을 추구한다는 점에서 기업가 정치에 해당하는 양상을 보인다.
통념상 보수파라 명명된 이 정치 세력은 이러한 논리에 따라, 2010년 초반 국가 경제를 위기로 몰아넣던 국영 부문 우선책과 이를 뒷받침한 느슨한 은행 감독·규제 체제를 교정하였다. 정치적 우세를 확실하게 확보한 2010년대 중반 이후로는 산업정책 영역에서 민간 복합 대기업 집단의 산업 내국화를 촉진하며 중장기 경제 성과의 기반을 마련하려 했고, 동시에 민관합작투자 영역에서 공공과 사업자의 유착을 방지하고 본래 제도의 취지를 살리는 데 필요한 일련의 시장 기반 제도를 도입했다. 이는 관리된 시장화의 양상으로 규정할 수 있다.
이 연구는 2000년대 이후 베트남 시장화의 변천 과정을 당 중앙 내부 두 정치 세력의 상호 작용으로 분석한다. 즉, 세력 균형의 압력 속에서 각 세력이 동원한 특유의 정치 전략들이 맞물리며 시장화 양상의 변화를 불러왔다는 것을 보여준다. 베트남의 시장화는, 이른바 보수파가 정치적으로 결정한 한계 내에 머무는 과정으로도, 당-국가 하부의 자생적 이익 극대화 선택이 견인한 결과로도, 혹은 이른바 개혁파의 구조적 우위에 따른 시장지향적 이념의 실현으로도 볼 수 없다. 당-국가 내부 정치 세력은 시장화 정책을 각자의 이념적 입장에 근거하여 재단하기보다는 정치적 도구로 활용해 왔다. 분산된 권력 구조라는 조건이 유지되는 한, 앞으로도 베트남 시장화 양상의 변화는 서로 다른 정치 전략이 교차적으로 작동한 결과로 이해할 수 있을 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study aims to explain the temporal fluctuations in Vietnam’s marketization by analyzing the factors that shape the scope and pace of market-oriented reform. The prevailing consensus holds that the ascendancy of reformist forces within the Party-state leads to the expansion and acceleration of marketization, whereas the dominance of conservative forces results in its contraction and deceleration. This study argues, however, that such a view fails to correspond to the actual trajectory of intra-party politics and the changing modes of marketization in Vietnam.
Specifically, during the decade from the mid-2000s—widely characterized as a period of reformist predominance—Vietnam witnessed the prioritization of state-owned enterprises, excessive credit booms driven by lax banking supervision, and distributive, rent-laden infrastructure investment. These developments are difficult to regard as genuine advances in marketization, if understood as the expansion of market mechanisms and the enhancement of economic efficiency. By contrast, from the mid-2010s—conventionally labeled a period of conservative dominance—Vietnam has seen the emergence of industrial upgrading centered on large private conglomerates, the establishment of banking regulation and supervision more consistent with domestic financial conditions, and the construction of market infrastructural institutions for public–private partnerships. These developments were, in fact, highly conducive to marketization. How, then, can these empirical patterns that run counter to conventional expectations be explained?
This study adopts a political-strategic approach that views economic policy as an instrument strategically employed by intra-party political forces in their efforts at political coalition-building. It seeks to explain empirically the transformation of marketization patterns as observed in core policy domains, namely industrial policy, industrial finance, and public–private partnerships. The theoretical foundations of the analysis are twofold. The first is classical transition theory. Classical transition theory has largely remained within the confines of the partial reform equilibrium argument, which posits that reformist actors in marketizing socialist systems become transitional winners who subsequently block deeper reforms. This perspective insufficiently considers the possibility that so-called conservative forces committed to vanguard party rule may themselves take an initiative in the expansion of market-based elements. In contrast, this study argues that under certain configurations of power competition within a socialist one-party system, even actors conventionally labeled as 'conservatives' may expand market mechanisms. The second foundation lies in the literature on dynamic comparative authoritarianism. Research in this vein, most notably by Svolik, argues that authoritarian power-sharing arrangements eventually devolve into personal dictatorship as a result of mutual defection between dictators and their collaborators. Departing from this line of argument, this study contends that in a one-party system with a diffused power configuration—where key elites within power sharing arrangement have access to multiple instruments of policies—patterns of economic management and marketization can vary depending on which political force gains the upper hand in balance-of-power politics.
Vietnam’s distinctive diffused one-party system gives rise to balance-of-power politics oriented toward securing dominance within the Party center. Two principal axes participate in this contest. One consists of non-mainstream forces that emerged from the failure of socialist transformation in the South after 1975 and that oversaw extraplanned markets outside the formal planning system. The other consists of the orthodox mainstream forces of the socialist vanguard party, endowed with ideological legitimacy and organizational resources at the Party center.
The former, non-mainstream forces lack ideological orthodoxy and a firm organizational base within the Party. When confronted with balance-of-power pressures, they seek to compensate for these vulnerabilities and secure political victory by adopting a strategy based on highly extensible “weak ties.” Concretely, they pursue coalition expansion by distributing policy privileges to the state sector, local governments, and politically connected firms. The public policies associated with this mode of political patronage concentrate benefits on narrow groups while dispersing costs across society, thus exhibiting the characteristics of Wilsonian clientele politics. Because such coalition-building relies on the mediation of material gains, it may be described as “interest-based aggregation,” and the forces that depend on it may be termed “interest-based forces.”
This political force—conventionally labeled reformist—accelerated interest-based aggregation particularly after the mid-2000s. In the realm of industrial policy, this resulted in inefficient overinvestment mediated by state-sector prioritization; in the domain of public–private partnerships, it generated substantial social costs through collusion between public authorities and investors. These outcomes can be characterized as a form of rampant marketization insofar as they entailed the expansion of rent-seeking for political coalition-building purposes under the guise of socialist deregulation.
By contrast, the latter orthodox forces seek to ensure the long-term stability of the vanguard party system under their leadership. To this end, they attempt to correct clientele politics that generate social discontent and, where necessary, to improve economic performance even by making use of market mechanisms. In this process, they expand intervention in state affairs by mobilizing the ideological and organizational foundations of the Party center. The political actors pursuing this strategy constitute an “ideological force,” unified by ideological conviction and institutionally anchored at the Party center, and the strategy they pursue may be described as “ideology-based aggregation.” Public policies mobilized for ideology-based aggregation impose concentrated costs on specific groups that had previously benefited from Wilsonian clientele politics while dispersing benefits across society at large, thus corresponding to the pattern of what Wilson terms entrepreneurial politics.
Following this logic, the political force conventionally labeled conservative undertook to rectify the state-sector prioritization and lax banking supervision and regulation that had driven the national economy into crisis in the early 2010s. After consolidating its political dominance by the mid-2010s, this ideological force sought in the industrial policy domain to promote the upgrading and localization of industry through large private conglomerates, thereby laying the foundations for medium- to long-term economic performance. Simultaneously, in the sphere of public–private partnerships, it introduced a series of market-based institutions designed to prevent collusion between public authorities and investors and to restore the original intent of the PPP institution. These developments may be characterized as a form of managed marketization.
Taken together, the analysis demonstrates that, at least since the 2000s, changes in Vietnam’s marketization have been the product of interactions between two competing political forces operating within a diffused power structure, each selecting strategies distinctive to itself in response to balance-of-power pressures. Vietnam’s marketization cannot be understood as a process confined within limits politically imposed by so-called conservatives, nor as the outcome of spontaneous, discretionary profit-maximizing behavior within the lower reaches of the party-state, nor as the realization of market-oriented ideology resulting from the structural dominance of reformists. Rather, political forces within the party-state have treated marketization not as an ideological commitment but as a political instrument. So long as the condition of a diffused power structure persists, future transformations in Vietnam’s marketization are best understood as the result of the intersecting operation of these divergent intra-party political strategies.

목차 (Table of Contents)

• 제 1 장 베트남 시장화의 정치경제 1
• 제 1 절 베트남 시장화 양상은 왜 시기별로 다른가? 1
• 1. 당-국가의 공식 입장: 불확실 상황에서 일원적 대응 3
• 2. 외부 관찰자의 통념: 보수파와 개혁파의 갈등 5
• 3. 통념의 한계와 문제 제기 8
• 제 2 절 연구의 구성과 연구 전략 12
• 1. 이론적 연구: 시장화 양상 변천의 정치 전략적 이해 12
• 2. 경험적 연구: 정책 영역별 시장화 종단 사례 연구 18
• 제 2 장 기존 베트남 시장화 논의 검토 21
• 제 1 절 기존 논의에 대한 이론적 검토 21
• 1. 시장레닌주의 22
• 2. 보수적 이행론 30
• 3. 외국인직접투자 견인 개혁심화론 40
• 4. 기존 논의의 이론적·분석적 한계 51
• 제 2 절 기존 논의의 시기 구분에 대한 경험적 검토 53
• 1. 통사적, 총체적 접근 53
• 2. 분석적, 이론적 접근 56
• 3. 기존 논의의 경험적 한계 61
• 제 3 장 베트남 시장화와 당내 정치 전략 67
• 제 1 절 2000년대 시장화 정치경제 형성과 발현 68
• 1. 형성기에서 발현기로: 당내 정치구조 변화 68
• 2. 발현기 시장화의 양상: 방종, 전환, 관리 74
• 제 2 절 시장화 변천의 당내 정치 전략 이론 84
• 1. 이론적 배경: 고전적 이행론과 비교권위주의론 84
• 2. 두 가지 시장화의 정치: 고객 정치, 기업가 정치 90
• 3. 시장화의 정치와 정치 전략: 이익 규합, 이념 규합 102
• 제 3 절 2000년대 지배적 당내 정치 전략의 변환 111
• 1. 당내 정치에 대한 경험적 연구 방법 111
• 2. 당 임기별 당 대회 주제 및 문건 비교 114
• 3. 당 중앙 인적 구성 변화: 데이터 분석 139
• 제 4 절 경험 연구 계획: 정책 영역별 종단사례연구 146
• 제 4 장 사례연구I: 산업정책과 산업금융 150
• 제 1 절 산업정책의 쟁점: 소유 다변화 150
• 제 2 절 산업정책 변천과 기존 논의의 한계 155
• 제 3 절 지배적 정치 전략과 산업정책의 변천 166
• 1. 시기I: 이익 규합과 국영 부문 우선책 169
• 2. 시기II: 이념 규합과 민간 부문 우선책 197
• 제 4 절 소결 216
• 제 5 장 사례연구II: 민관합작투자 221
• 제 1 절 민관합작투자의 쟁점: 시장 기반 제도 221
• 제 2 절 민관합작투자의 전개와 기존 논의의 한계 227
• 제 3 절 지배적 정치 전략과 민관합작투자의 변천 244
• 1. 시기I: 이익 규합과 양적 확대 245
• 2. 시기II: 이념 규합과 시장 기반 제도 구축 262
• 제 4 절 소결 274
• 제 6 장 종합 및 결론 277
• 제 1 절 요약 277
• 제 2 절 토론과 함의 282
• 참고문헌 288
• Abstract 350