노인복지서비스 전달체계의 효과성 평가 : 경기북부 5개 시군을 중심으로 = (The) effectiveness evaluation of welfare service delivery system for the elderly : in the case of Uijungbu, Yangju, Pochen city and Gapyeong, Yeoncheon country

국문 초록 (Abstract)

우리나라는 2000년에 이미 고령화 사회에 진입하였으며, 2018년에는 전체 인구의 14%가 65세 이상인 고령 사회가 될 것으로 전망하고 있다. 전체 인구 중 65세 이상 노인인구 비율은 2004년 8.7%, 2018년 14.3%, 2026년 20.8%로 점차 증가하여 2030년에는 24.1%가 될 전망이다.
연구의 대상지역을 경기북부로 선정한 이유도 경기북부 지역이 노인의 인구가 다른 지역에 비해 급속도로 증가하고 있고, 그 비율도 높기 때문이다. 경기북부지역은 12개 시·군으로 구성되어 있으며, 대부분 노인의 인구가 많은 지역이며, 향후 고령화가 급속도로 진전되어 노인복지서비스 대상자가 많아질 가능성이 높은 지역이다.
이 연구는 경기북부지역 노인복지서비스 전달체계의 효과성을 평가하는데 있다. 효과성이란 목표달성도를 의미하며, 이 연구에서 노인복지서비스 전달체계의 목표는 그 서비스를 제공받는 노인들의 만족에 있다는 전제하에 연구가 진행되었다.
이 연구의 방법은 기존 문헌연구를 통한 기술적 방법, 시범사업이전인 2005년과 시범사업이후인 2009년을 비교하는 비교역사적방법, 사회복지서비스를 담당하는 공무원과 그 서비스를 제공받는 수혜자 즉 노인들의 인식을 설문지법을 활용하여, 실증적인 방법을 병행하고자 한다.
조사시기는 2010년 7월 1일부터 8월 31일까지 두 달에 걸쳐서 실시되었으며, 조사대상은 면적 및 사회복지여건, 그리고 노인인구 비율이 상대적으로 높은 지역 중 일반시인 의정부시, 도농복합시인 양주시와 포천시, 농촌지역인 가평군과 연천군을 대상으로 선정하였다. 또한 조사의 편의상 공무원의 인식을 알아보기 위해서는 의정부시, 양주시, 포천시청 직원과 가평, 연천군청 직원을, 노인의 경우는 의정부, 양주, 포천, 가평, 연천의 노인복지서비스를 이용한 노인들에게 무작위로 설문하여 회수하여, 그 중 적절하지 못한 설문지를 제외하고 각 지역별로 각각 50부를 사용하였다. 즉 공무원 250부와 노인 250부 총 500부를 활용하였다.
수집된 자료의 분석은 사회과학통계패키지인 SPSS 12.0k를 이용하여 통계분석하였다. 통계기법은 빈도분석(Frequency), 요인분석(Factor analysis), 신뢰도 분석(Reliability analysis), 상관관계분석(Correlation analysis), 회귀분석(Regression analysis), 집단간 평균분석(Mean analysis), 독립표본 차이분석(T-test), 대응표본 차이분석(T-test), 세 집단이상의 차이분석(One Way ANOVA) 등을 적용하여 분석하였다.
노인복지서비스 전달체계의 효과성 평가는 행정체계와 집행체계로 나뉘어 평가하였다. 평가기준은 사회복지전달체계 속성을 중심으로 하였는데, 수많은 속성 중 선행연구 검토에서 활용빈도가 많은 원칙-통합성, 전문성, 적절성, 접근성, 책임성을 활용하였다. 행정체계 평가에서는 통합성은 전담조직의 설치여부를, 전문성은 사회복지담당공무원 1인당 노인 및 기초생활수급자 수를, 적절성은 노인 및 기초생활수급자 1인당 사회복지예산을, 접근성은 사회복지시설 수와 이용자수를, 책임성은 전체 복지민원건수 대비 지연처리건수, 부정처리건수에 대한 비율을 선정하였다. 평가시기는 사회복지시범사무소 설치 등 사회복지분야에 많은 변화가 있었던 시기 중 2005년도를 기준으로 하여 2009년 말과 비교하는 방식으로 평가하였다.
행정체계 평가에서는 시범사업 이전과 비교하여 사회복지조직도 전담조직으로 통합되었으며, 사회복지담당공무원 1인당 노인수 및 기초생활수급자 수도 감소하였다. 또한 노인 및 기초생활수급자 1인당 복지예산금액은 상당 폭 증가하였고, 노인이용시설 수 및 이용인원도 증가하였다. 사회복지민원처리건수 대비 부적정처리건수 및 지연처리건수도 다소 증가한 것으로 조사되었다. 그리고 집행체계 평가에서는 행정체계에서의 변화가 서비스를 수혜하는 노인들이 느끼는 만족도에도 영향을 미쳤는지를 평가해보았다. 결과적으로 행정체계와 집행체계 모두 시범사업이전보다는 전체적으로 목표달성도가 높아졌다고 판단할 수 있다. 하지만 지역별로는 효과에 도달하지 못한 결과도 있었다. 그리고 만족도는 분명 시범사업이전보다 높아졌지만 공무원과 노인의 인식차이는 더 커지고 있는 것을 알 수 있다. 이는 공무원의 인식개선과 더불어 노인(수혜자)의 서비스에 대한 인식 및 욕구가 공무원의 개선된 인식보다 더 커지고 있음을 반증하는 것이다. 전달체계의 속성과 공무원의 업무만족도가 노인의 서비스 만족도에 어떠한 영향을 미치는지를 살펴보았다. 노인의 서비스만족도에 영향을 미친 요인은 통합성, 전문성, 적절성, 접근성, 책임성과 공무원의 업무만족도였다.
행정체계 평가와 집행체계 평가의 종합결과를 토대로 경기북부 사회복지전달체계의 개선을 위한 정책적 제언은 다음과 같다.
첫째, 시범사업이전 시기에는 각 실국에서 담당하고 있던 복지기능을 시범사업 이후 즉 사회복지전달체계 개편과 함께 주민생활지원국 노인복지과(물론 지역별로 국 및 과의 명칭은 상이함)로 복지기능이 통합되었다. 과거 보다는 조직의 통합화가 추진되었다. 하지만 효율적인 노인복지서비스 제공을 위해서는 사회복지전달체계 일원화가 이루어져야 한다.
둘째, 노인복지업무의 비효율성을 야기시키는 원인 중에 하나는 과중한 업무와 전문성의 부재로 조사되었다. 조사대상지역 공무원 모두 노인복지분야 인력이 절대적으로 부족하며, 일반민원업무까지 담당하고 있어 과중한 업무 부담을 느끼고 있다. 따라서 무엇보다도 노인복지분야에 있어서 전문 인력을 충원하여 노인복지서비스 수혜자에 대해 서비스 제공이 효율적으로 이루어질 수 있도록 노인복지전담공무원을 전달체계 내에 확대 배치하여야 한다.
셋째, 노인복지전달체계의 효율적인 운영을 위해서는 노인복지예산이 확충되어야 한다. 지방자치단체에서 대부분 부담하는 방안도 강구되어야 한다. 현실적으로 지방자치단체의 재정자립도가 매우 낮은 경우 이 방안 또한 어려운 실정이다. 또 하나의 방안으로 노인복지분야의 업무를 자원봉사 및 민간시설로 유도하는 방안도 바람직할 것이다.
넷째, 지역노인복지 서비스의 전달에 있어서 민간부문의 역할부여와 참여를 더욱 활성화하여야 한다. 즉, 사회복지서비스전달에 있어서 민간부문의 민간네트워크를 무시할 수 없으며, 이는 다양한 서비스 전달자 및 공급자의 참여로 노인복지서비스를 좀 더 효율적이고 효과적으로 전달하게 될 것이다. 따라서 사회복지전달체계에 있어서도 신공공관리적 거버넌스 조직과 체계가 필요하다. 이는 지역특성에 맞는 다양한 복지요구수용의 목표와 공공업무의 효율화를 충족할 수 있다.
다섯째, 지금까지의 노인복지서비스는 수요자 중심이라기보다 공급자 중심으로 이루어졌다. 따라서 지금까지의 비능률적이고 비효과적인 공급자 중심의 복지전달체계에서 수요자 중심의 복지전달체계를 구축해야 할 것이다.
여섯째, 경기북부 의정부시, 양주시, 포천시, 가평군, 연천군 사회복지담당 공무원들의 업무만족도에 가장 영향을 미치는 원칙은 전문성이었고, 반면, 노인의 서비스만족도에 가장 영향을 미치는 요인은 책임성이었다. 책임성의 확보를 위해서는 중앙정부와 지방정부의 책임 한계는 명확해야 하며 수혜자에 대한 사후관리, 사회복지 담당자로서의 책임감, 정부의 책임성 등을 인식하고 수혜자의 복지서비스에 대한 만족이나 불평에 있어서도 객관적으로 평가할 수 있는 시스템을 구축해야 할 것이다. 또한 주민이 참여하는 주민참여형 감사제도를 두어 실명으로 서비스를 제공하게 하며, 지연처리 및 부적정처리에 대해서는 책임을 명확하게 하여야 한다. 전문성 확보를 위해서는 노인복지전달체계 담당자의 증원과 더불어 전문인력의 확보가 중요하다. 그 대안으로 경기북부 지역의 대학 등 교육기관을 활용한 복지서비스 관련 교육을 실시하고 필요한 경우 전문역량강화를 위한 인센티브로 일정한 실무경험을 쌓은 후에는 사회복지사 자격을 부여하는 등 다각적인 노력이 필요하다. 또한 관심 있는 일반직 공무원도 지역대학 및 교육기관 등을 활용하여 자격취득의 기회를 제공하고 일정부분 경력이 있으면 자격을 부여하는 방안 등 사회복지서비스 공급 전담요원의 확충과 일반직 공무원의 사회복지전문요원화를 위한 교육훈련방법 등에 관한 연구도 필요하다. 또한 시청, 구청 및 주민센터 등에 근무하는 사회복지 담당공무원들을 대상으로 사회복지분야에 대한 체계적인 교육이 필요하다. 예를 들면, 일정부분 의무 교육이수 시간을 마련하여 사회복지세미나 참석, 동영상 강의, 현장방문교육(OJT), 현장 이해도 향상을 위한 사회복지사와의 합동현장 방문, 워크샵 등을 실시하여야 한다.
일곱째, 통합성의 확보가 요구된다. 통합성은 서비스를 제공하는 공무원에게도 중요하겠지만, 노인의 입장에서 한 곳에서 여러 서비스를 종합적으로 받을 수 있어야 한다. 사회복지통합관리망은 기존과 다르게 공급위주에서 수요자 중심으로 전달기구의 구조를 전환하고, 사회복지서비스 수혜자에게 다양한 복지서비스가 통합적으로 이루어지도록 하는 것이다. 정부차원에서는 현재 공공의 서비스만을 통합제공하고 있는데, 사회복지서비스는 공공부문뿐만 아니라 민간부문과도 연계하는 것이 중요하다. 따라서 공공이든 민간이든 서비스영역에 대하여 한곳에서 모든 서비스를 제공받을 수 있도록 통합망을 구축해야 할 것이다.
또한 사회복지서비스의 통합성 확보를 위해 노인의 참여가 절대적으로 필요하다. 노인복지에서 노인의 욕구를 수렴하고 급여나 노인의 욕구를 반영하고, 노인복지행정의 민주성을 보장하여, 행정의 비효율적인 면을 미리 방지해야한다. 따라서 노인참여체제의 도입을 통해 노인복지행정의 의사결정의 권위를 행정조직과 시민인 노인들이 참여하여 노인들의 욕구가 보다 적절히 반영될 수 있도록 할 필요가 있다.
여덟째, 접근성의 확보가 이루어져야 한다. 의정부시와 양주시 공무원은 전달체계의 속성 중 접근성을 공통적으로 중요하게 인식하였다. 즉, 거리적 장애, 서비스 정보 부족, 기존 법률의 엄격함과 선정 절차의 까다로움 등 접근의 용이성을 방해하는 요인들을 제거해야 하는 것이다. 현재 의정부시와 양주시차원에서는 접근성의 확보를 위해 지방지, 소식지, 홈페이지, 지역방송 등을 이용하고 있다. 이는 서비스 홍보의 중요성을 지적하는 부분인데, 즉 어떠한 사회복지서비스 프로그램이 있는지, 어느 부서에서 어떠한 서비스가 이루어지는지, 수혜대상인지 등 시민들이 정보를 접할 수 있는 매체에 있어서 지역방송의 한계를 극복할 수 있어야 할 것이다. 따라서 접근성의 확보를 위해서는 중앙차원에서의 언론보도, 공중파 방송, 공익방송 등을 통해 관심을 유도하는 것이 급선무이다. 또한 상대적으로 많은 노인인구 비율을 지닌 의정부시와 양주시는 노인의 특성상 인터넷이나 온라인에 익숙하지 않아 접근에 있어서의 어려움이 있다. 따라서 수혜자들이 좀 더 쉽게 접근할 수 있도록 다양한 접촉점을 확보해야 하며, 수요자들이 쉽게 접근할 수 있는 전달체계의 구축이 필요하다.
아홉째, 적절성의 확보를 위해서는 서비스의 기획 및 평가가 중요하다고 할 수 있다. 즉, 서비스를 제공받은 수혜자 입장에서 원하는 양질의 서비스가 모두 제공되었는지 또 제공된 서비스가 원하는 시간 안에 처리가 되었는지 등에 대한 수혜자의 욕구충족 정도를 평가한 후 피드백을 통해 서비스 공급자인 공무원들이 더 나은 서비스를 제공할 수 있도록 효율적인 사회복지시스템전달체계구축이 요구된다. 또한 공급자 측면에서 개선에 대한 노력은 지속적으로 이루어지고 있으나 수혜자 측면에서의 사회복지에 대한 인식전환과 태도변화도 이루어져야 할 것이다. 정부차원의 복지서비스 강화와 더불어 수혜자들의 도를 넘는 민원 또는 지나친 요구사항은 공급자들의 시간과 노력을 낭비하고 서비스의 질을 저하시키는 요인으로 작용하므로 공급자와 수혜자가 함께 노력해야 할 것이다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 필요성과 목적 1
• 1. 연구의 배경 1
• 2. 연구의 질문 및 목적 5
• 제2절 연구의 범위 및 방법 7
• 1. 연구의 내용 7
• 2. 연구의 범위 8
• 3. 연구의 방법 9
• 제2장 이론적 배경 10
• 제1절 인구구조 변화와 노인복지전달체계 10
• 1. 인구구조 변화 10
• 2. 지방화와 노인복지서비스 15
• 3. 전달체계의 개념 및 유형 18
• 4. 전달체계의 논의 및 원칙 24
• 제2절 전달체계 평가이론 32
• 1. 효과성의 개념과 서비스의 질 32
• 2. 서비스 전달체계 평가의 의의, 목적 및 일반적 절차 33
• 3. 서비스 전달체계의 평가모형 35
• 제3절 선행연구 40
• 1. 사회복지서비스 전달을 위한 행정체계 평가와 관련된 연구 40
• 2. 사회복지서비스 전달을 위한 집행체계 평가와 관련된 연구 41
• 3. 사회복지전달체계 효과성과 관련된 연구 44
• 4. 사회복지전달체계 속성과 관련된 연구 45
• 5. 선행연구와의 차별성 49
• 제3장 경기북부 노인복지서비스 전달체계의 실태분석 51
• 제1절 경기북부 일반현황 51
• 제2절 사회복지조직 및 인력 55
• 1. 사회복지 조직 55
• 2. 사회복지 인력 56
• 제3절 사회복지재정 58
• 1. 경기지역 사회복지예산 연도별 현황 58
• 2. 경기지역 사회복지예산 분야별 현황 59
• 제4절 사회복지시설 61
• 제4장 경기북부 노인복지서비스 전달체계의 효과성 평가 63
• 제1절 조사설계 63
• 1. 연구모형 및 연구가설 63
• 2. 조사대상 및 분석방법 67
• 3. 척도의 구성 69
• 4. 측정도구의 타당성 71
• 5. 조사대상자의 일반적 특성 78
• 제2절 노인복지서비스 전달체계의 속성에 따른 행정체계 분석 85
• 1. 통합성 85
• 2. 전문성 86
• 3. 적절성 89
• 4. 접근성 92
• 5. 책임성 93
• 제3절 노인복지전달체계 속성에 따른 인식 비교 및 영향요인 분석 96
• 1. 시범사업 전후 공무원의 인식차이 비교 96
• 2. 시범사업 전후 노인의 인식차이 비교 98
• 3. 노인과 공무원의 인식비교 99
• 4. 전달체계의 속성과 업무만족도가 서비스만족도에 미치는 영향 102
• 제5장 결론 106
• 제1절 연구결과의 요약 106
• 제2절 연구의 함의 및 제언 111
• 제3절 연구의 한계 117
• 참고문헌 118
• 노인복지서비스에 관한 설문지(공무원용) 124
• 노인복지서비스에 관한 설문지(노인용) 127
• ABSTRACT 130