국토이용계획법제에 관한 입법론적 연구 = (A) legislative study on national land use planning laws

국문 초록 (Abstract)

오늘날 우리나라 국토는 무한한 활용능력을 가지고 있으며 유한한 지형적 특성도 함께 가지고 있는 자원이다. 이러한 국토를 국가는 효율적으로 이용하기 위하여 많은 정책과 이에 따른 법률을 제정하거나 개정 또는 폐지하고 있다. 이에 국가는 국민의 삶의 기본이 되는 국토를 미래지향적인 ‘혁신국토’로 만들기 위하여 많은 노력이 기울이고 있다. 물론 이러한 노력은 입법자의 노력만으로 만들어 지거나 국가의 정책만으로 실행되는 것이 아니고, 입법자와 행정부 그리고 직접 법을 해석하는 사법부와 국민 모두가 하나가 되어 노력하여야만 혁신을 통한 혁신국토를 만들 수 있는 것이다.
국가는 지금도 수많은 법률과 정책을 펴내고 있고, 많은 보고서와 세미나를 개최하고 있지만 항상 같은 “-노력하여야 한다,”는 결론이 나오는 것처럼, 국가는 국민의 삶에 바탕이 되는 국토를 살기 좋은 곳으로 만들어야 할 것이다.
우리나라 국토는 한반도로 이루어져 있다. 비록 미국이나 영국 그리고 독일이나 중국 또는 일본보다는 작은 면적을 가지고 있지만 그 안에서 생산되는 재화의 가치는 선진국의 어느 나라보다 더 우월한 경우도 있다. 이처럼 우리나라 국토에서 생산되는 재화는 많은 발전과 노력으로 그 생산성이 증대 된 반면 효율적인 이용계획을 위한 국토의 법률과 정책은 아직도 선진국을 따라가지 못하는 현실 때문에 국가가 발전할 수 있는 발목을 잡고 있는 것이다.
이러한 국토는 보는 관점과 느끼는 감도에 따라 다양한 정의가 가능하며, 우리 삶에 꼭 필요한 요소 중에 하나이지만 국토의 특성과 기능이 그 만큼 복잡하기 때문에 입법으로 국토를 관리하면 즉각적인 정책의 반영이나 법률안을 개선 할 수 없게 된다. 그만큼 국토정책과 법률안의 입법방향은 어려운 것이다. 이렇듯 국가는 우리 국토를 효율적으로 이용하기 위하여 비전을 제시하여야 하며, 이에 따른 법률을 재정비 하여야 한다.
우리 국토를 효율적으로 이용계획하기 위하여 국가는 효율성이라는 의미를 알아야 할 것이다. 효율성은 국가 정책을 쉽게 만들거나 실행에 쉽게 옮길 수 있는 것이 아니라 국토를 이용하는 데 있어 그에 따른 국민들이 느끼는 체감이 효율적이야 한다는 것이다. 우리 헌법은 국토를 이용하는데 있어 효율적으로 하여야 한다고 규정하고 있는데 이는 국민을 위한 효율성이 적용되어야 한다는 의미이다.
따라서 국가는 효율적인 국토를 이용계획하기 위하여 헌법에서 의미하고 있는 명시적 의미와 그에 따른 입법학적 의미를 함께 고찰하여야 좋은 법을 만들기 위한 의미가 있다고 본다. 현재 국토를 효율적으로 이용하겠다는 국가정책에 따라 수많은 법제를 만들어 내고 있고 있는데, 이는 국가와 국민을 위한 미래지향적인 국토가 아닌 국가의 정책적 편의를 위한 국토로 만들어 가고 있는 것이다. 이러한 국가정책은 지양되어야 할 방법임과 동시에 변화되어야할 이유라고 본다. 즉 국가정책은 입법론적 시각에서 재조명되어야 국토이용계획법제의 발전을 위해서도 필요하다고 본다.
국토이용계획을 위한 법제들은 국토계획과 국토개발 및 국토관리 및 국토보전을 위한 법제들로 구성해 볼 수 있다. 위와 같은 법제들의 제정목적은 국토의 건전한 발전과 국민의 공공복리를 증진시킴을 목적으로 하고 있으며, 국가의 정책을 국민과 전 지역의 균형 있는 발전을 위하여 제정된 것이다. 하지만 국토이용계획이라는 큰 틀을 성립함에만 그 내용을 규정하고 있고 직접적인 규정은 하위법률에 위임하고 있어 체계정당성과 포괄위임입법의 원칙을 남용하고 있다. 또한 국토이용계획을 위한 정책도 과거의 정책에서 현재의 정책으로 변화함에 따라 법률의 목적이나 방향이 재설정된 것뿐이지 전 지역의 균형 있는 발전과 효율을 위한 정책은 아직도 미비하다고 본다.
따라서 국토이용계획을 위한 법제들의 입법방향과 헌법에서 명시하고 있는 사항들을 비교하여 국가의 효율적인 국토이용계획법제의 발전을 위하여 재조명 할 필요가 있다고 본다.

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서론 1
• 제1절 연구의 목적 1
• 제2절 연구의 범위와 방법 5
• 제2장 국토이용계획법제의 법적근거 8
• 제1절 국토이용계획법제의 헌법적 근거 8
• 1. 헌법에서의 영토와 국토의 개념 8
• 2. 헌법에서의 국토이용계획의 내용 10
• 가. 헌법 제23조에 따른 재산권과 공공복리의 보장 10
• 나. 헌법 제35조에 따른 환경친화적인 국토관리 13
• 다. 헌법 제120조에 따른 국토이용계획의 체계 15
• 라. 헌법 제122조에 따른 국토이용계획법제의 효율화 18
• 마. 헌법 제123조에 따른 국토균형발전 정책 20
• 3. 소결 21
• 제2절 국토이용계획법제의 입법론적 근거 22
• 1. 입법의 원칙에 따른 국토이용계획법제의 근거 22
• 가. 입법과 국토이용계획법제와의 관계 23
• 나. 입법학과 국토이용계획법제와의 관계 25
• 2. 입법의 원칙에 따른 국토이용계획법제의 체계 28
• 3. 국토이용계획법제의 변화 31
• 가. 국토이용계획의 시대적 특성 31
• 나. 국토이용계획의 시대별 추진내용 37
• 4. 소결 40
• 제3절 국토이용계획법제의 실정법적 근거 41
• 1. 국토계획을 위한 국토이용계획법제 42
• 2. 국토개발을 위한 국토이용계획법제 46
• 3. 국토관리를 위한 국토이용계획법제 51
• 4. 국토보전을 위한 국토이용계획법제 55
• 5. 소결 57
• 제3장 국토이용계획법제의 헌법적 논의 58
• 제1절 헌법 제23조와 국토이용계획법제 58
• 1. 헌법 제23조의 재산권의 의의 58
• 2. 헌법 제23조의 재산권과 국토이용계획법제와의 관계 59
• 가. 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제37조 제1항 제2호 등 60
• 나. 구 건축법 제80조 제1항 등 61
• 다. 구 개발이익환수에 관한 법률 제9조 제3항 제2호 62
• 3. 소결 64
• 제2절 헌법 제35조와 국토이용계획법제 64
• 1. 헌법 제35조의 환경권의 의의 65
• 2. 헌법 제35조의 환경권과 국토이용계획법제와의 관계 65
• 가. 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제11조 제1항 66
• 나. 도시공원법 제2조 제2호 자목 등 67
• 다. 해양오염방지법 제46조의3 제1항 68
• 3. 소결 69
• 제3절 헌법 제120조·제122조·제123조와 국토이용계획법제 70
• 1. 헌법 제120조·제122조·제123조의 의미 70
• 2. 헌법 제120조·제122조·제123조와 국토이용계획법제와의 관계 70
• 가. 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제22조 71
• 나. 수도권정비계획법 제18조 72
• 다. 구 먹는물관리법 제28조 제1항 73
• 3. 소결 74
• 제4절 국토이용계획법제에 관한 주요국의 법제 75
• 1. 미국의 국토이용계획법제 75
• 가. 국토이용계획법제의 체계 및 주요내용 76
• 나. 국토이용계획법제의 특성 83
• 다. 국토이용계획법제의 특성 비교 87
• 라. 국토이용계획법제에 관한 논점 88
• 2. 독일의 국토이용계획법제 92
• 가. 국토이용계획법제의 체계 및 입법정책 93
• 나. 국토이용계획법제의 특성 및 분석 95
• 다. 국토이용계획법제의 주요 쟁점 100
• 3. 일본의 국토이용계획법제 101
• 가. 국토이용계획법제의 체계 및 균형발전 정책 101
• 나. 국토이용계획법상 지역구분 105
• 다. 국토이용계획법제의 정치경제적 구조 106
• 라. 국토이용계획법제 간의 상호연계 108
• 4. 소결 108
• 제4장 국토이용계획법제의 입법론적 검토 112
• 제1절 헌법에 따른 국토이용계획법제의 검토 112
• 1. 헌법에 따른 국토이용계획 113
• 2. 헌법에 따른 재산권의 보장 115
• 가. 재산권의 제한 115
• 나. 재산권의 보상 117
• 3. 헌법에 따른 환경권의 확보 118
• 가. 환경권의 의미 118
• 나. 환경권의 법적성격 120
• 다. 환경권의 효력 121
• 4. 헌법에 따른 경제 질서의 확립 123
• 가. 경제 질서의 기본방향 123
• 나. 국토의 경쟁력 확보 124
• 5. 헌법에 따른 효율성 제고 125
• 가. 효율성 제고의 필요성 126
• 나. 국토이용계획법제의 효율성 확보 127
• 6. 개선방안 130
• 제2절 국토이용계획법제에 대한 입법의 원칙적 사항 133
• 1. 체계정당성의 원칙에 따른 국토이용계획법제의 검토 133
• 2. 포괄적 위임입법 금지의 원칙에 따른 국토이용계획법제의 검토 138
• 3. 명확성의 원칙에 따른 국토이용계획법제의 검토 140
• 4. 개선방안 144
• 제3절 국토정책에 따른 국토이용계획의 검토 146
• 1. 국토이용계획에 따른 국토정책 146
• 가. 국토·인구 부분 147
• 나. 도시·산업 부분 148
• 2. 국토이용계획에 따른 균형발전 계획 150
• 3. 개선방안 152
• 제5장 결론 155
• 참고문헌 162
• 부록 172
• 판례색인 182
• ABSTRACT 186