地方自治團體의 事務區分體系에 관한 法的 硏究 = (A) legal study on the classification of the local governmental affairs

국문 초록 (Abstract)

지방자치가 필요한 이유는 지방자치단체가 수행하여야 할 기능이 있기 때문이고, 그 기능은 법령이나 조례 등 법규에 의하여 창설된 사무를 의미하기 때문에 지방자치의 핵심은 사무의 확보와 그 적정한 수행의 보장에 있다. 이에 지방자치법은 지방자치단체의 사무로 자치사무와 국가위임사무를 규정하고 있다. 그럼에도 불구하고 우리나라 지방자치단체의 사무구분체계는 개별 법령상 명확하지 않은 사무구분 규정으로 인하여 지방자치제도의 취지를 제대로 살릴 수가 없다. 현행법상 자치사무와 국가위임사무의 구분은 법령 문장에서 사무수행주체가 중앙행정기관의 장인지, 지방자치단체의 장인지에 따라 구분되는데, 이를 행정 현실에서 구분하기에는 많은 어려움이 있다.
또한, 국가위임사무의 존재 때문에 지방자치권을 보장받고 있는 지방자치단체의 자율성을 제약하고 국가의 하급기관으로 취급하게 되는 상황이 종종 발생하고 있다. 더구나 법률 수준이 아닌 시행령 및 시행규칙에 의해 지방자치단체의 위임사무 수행 부담을 계속 증가시키면 이에 대한 국가의 지도․감독도 따라서 증가하고, 반대로 자치사무의 비율이 점차 위축되어 지방자치제도의 발전을 저해하는 수준까지 이르게 될 수 있다.
이러한 문제를 해결하고자 정부에서는「(폐지된) 중앙행정권한의 지방이양 촉진에 관한 법률」을 제정하여 종전에 기관위임사무의 형태로 수행하던 사무를 지방자치단체에 완전히 이양하여 자치사무로 수행하도록 하였다. 그러나, 전형적인 중앙집권적인 시스템에 기초한 기관위임사무가 여전히 존재하고 있는 한 지방자치단체의 자주성․자립성은 확보될 수 없다. 따라서 본 논문에서는 먼저 우리나라 사무구분체계의 문제점들을 분석한 후, 지방자치 선진국들의 사무구분체계에 관한 법 규정을 비교 연구하여 향후 우리나라 지방분권 현실에서 더욱 적합한 사무구분체계를 구축할 수 있는 개선방안을 모색하는데 초점을 맞추었다.
그 개선방안으로는 첫째, 단체위임사무는 폐지하고 자치사무로 전환하여야 한다. 둘째, 기관위임사무 역시 폐지하고 (가칭)法定受託事務를 신설하여야 한다. 즉, 모든 기관위임사무를 자치사무화 할 수는 없기 때문에, 기관위임사무 중 특히 국가적 이해를 가지는 일정한 사무를 지방자치단체로 하여금 처리하게 하기 위하여 ‘지방자치단체의 사무’로서 (가칭)法定受託事務를 신설할 필요가 있다고 본다. 물론 (가칭)法定受託事務도 지방자치단체의 자율권과 전권한성의 보장이라는 측면에서 볼 때, 최소한 것으로 하여야 한다. 셋째, 이와 같은 사무구분체계가 재구성되어 지방자치단체의 자치사무가 증대되지만, 재원의 이양 없이는 충분한 자치권 보장이 이루어질 수 없다. 따라서 지방자치단체 사무의 재구성에 따른 재원 이양이 충분히 이루어질 수 있도록 법제도적 개선이 이루어져야 한다.
그리고, 이러한 사무구분체계의 재구성과 더불어서 지방자치단체의 책임성을 확보하기 위해서 부가적으로 다음과 같은 개선이 필요하다. 첫째, 현행 지방자치법에는 지방자치단체에 대한 국가의 감독에 있어서 기본원칙이 흠결되어 있는 바, 국가감독의 기본원칙을 명문화하되, 적어도 필요 최소한도 내에서만 이루어 질 수 있도록 해야 한다. 둘째, 법령에 없는 국가감독권 행사를 제한하기 위해 이른바 ‘국가감독 법정주의’를 채용하여야 한다.
요컨대, 향후 국가와 지방자치단체와의 관계가 종래의 상하․주종관계가 아닌 수평적․협력적 관계로 발전될 수 있도록 법제도적으로 정비하여야 할 것이다. 이를 위해서는 인식의 근본적인 전환을 통하여 위임사무를 폐지하고 지방자치단체에 대한 국가의 감독을 최소화하지 않으면 안 될 것이다.


主 要 語 : 지방자치, 사무구분체계, 지방사무, 지방분권, 국가감독第 1 章

목차 (Table of Contents)

• 第1章 序論 1
• 第1節 硏究의 目的 1
• 第2節 硏究의 範圍와 方法 3
• Ⅰ. 硏究의 範圍 3
• Ⅱ. 硏究의 方法 5
• 第2章 地方自治團體 事務區分에 관한 基礎理論 7
• 第1節 地方自治團體 事務區分의 意義와 沿革 7
• Ⅰ. 地方自治團體 事務의 意義 7
• 1. 地方自治團體 事務의 槪念 7
• 2. 地方自治團體 事務의 憲法的 保障 8
• Ⅱ. 地方自治團體 事務區分의 意義 9
• 1. 事務區分과 事務配分 間의 關係性 9
• 2. 事務區分 方式 10
• Ⅲ. 地方自治團體 事務區分의 沿革 13
• 1. 中央事務의 下部委任時代 13
• 2. 地方自治의 復活과 事務區分(配分)의 重要性 認識 14
• 3. 國家事務의 地方移讓推進 14
• 第2節 地方自治團體 事務區分의 必要性과 實益 17
• Ⅰ. 地方自治團體 事務區分의 必要性 17
• 1. 團體自治形態의 地方自治實施 17
• 2. 地方自治團體의 二重的 地位 18
• 3. 例示的 包括 方式에 의한 事務配分 18
• Ⅱ. 地方自治團體 事務區分의 實益 19
• 1. 費用負擔 19
• 2. 監督關係 20
• 3. 地方議會의 關與 20
• 4. 賠償責任 21
• 5. 整理 22
• 第3節 地方自治團體 事務區分의 原則과 基準 22
• Ⅰ. 地方自治團體 事務區分(配分)의 原則 22
• 1. 憲法上의 原則 22
• 2. 個別法上의 原則 25
• Ⅱ. 地方自治團體 事務區分의 基準 29
• 1. 序說 29
• 2. 區分基準 30
• 3. 區別基準에 대한 批判 32
• 第4節 地方自治團體의 事務區分 現況 33
• Ⅰ. 1990年代 調査에 의한 事務區分 現況 33
• 1. 現況 33
• 2. 限界 34
• Ⅱ. 2000年代 調査에 의한 事務區分 現況 35
• 1. 現況 35
• 2. 限界 37
• Ⅲ. 廣津區의 事務區分 現況 38
• 1. 廣津區의 事務區分 現況 38
• 2. 限界 42
• Ⅳ. 論議의 整理 및 向後 課題 42
• 第3章 現行法上 地方自治團體의 事務區分體系와 問題點 44
• 第1節 現行法上 地方自治團體 事務區分體系 44
• Ⅰ. 序說 44
• Ⅱ. 自治事務 45
• 1. 自治事務의 意義 45
• 2. 自治事務의 種類 47
• 3. 自治事務의 範圍 49
• 4. 自治事務의 處理原則 51
• 5. 自治事務의 法律 關係 52
• 6. 自治事務의 配分 57
• Ⅲ. 團體委任事務 59
• 1. 團體委任事務의 意義 59
• 2. 團體委任事務의 法的 性質 60
• 3. 團體委任事務의 法律 關係 61
• Ⅳ. 機關委任事務 64
• 1. 機關委任事務의 意義 64
• 2. 存在理由 66
• 3. 機關委任事務의 法律 關係 67
• Ⅴ. 共同事務 70
• 1. 意義 70
• 2. 認定可能性 71
• 第2節 現行法上 地方自治團體 事務區分體系의 問題點 73
• Ⅰ. 地方自治團體 事務區分體系上의 問題點 73
• 1. 事務二元論 妥當性의 問題 73
• 2. 個別事務의 不明確性 74
• 3. 事務區分 基準의 限界 77
• Ⅱ. 地方自治團體 個別事務에 있어서의 問題點 80
• 1. 自治事務의 問題點 80
• 2. 團體委任事務의 問題點 81
• 3. 機關委任事務의 問題點 83
• 4. 共同事務의 問題點 88
• 第4章 地方自治團體의 事務區分體系에 관한 比較法的 考察 89
• 第1節 序說 89
• 第2節 獨逸에서의 地方自治團體 事務區分體系 91
• Ⅰ. 獨逸에서의 地方分權改革 過程 91
• 1. 序說 91
• 2. 1970年代의 地方分權改革 91
• 3. 1980年代 以後의 地方分權改革 92
• Ⅱ. 地方自治團體 事務區分體系의 內容 93
• 1. 序說 93
• 2. 二元的 事務區分體系 94
• 3. 一元的 事務區分體系 100
• Ⅲ. 評價와 示唆點 102
• 1. 評價 102
• 2. 示唆點 104
• 第3節 日本에서의 地方自治團體 事務區分體系 106
• Ⅰ. 日本에서의 地方分權改革 過程 106
• 1. 地方分權改革의 提起와 그 背景 106
• 2. 地方分權改革의 過程 108
• 3. 論議의 整理 112
• Ⅱ. 機關委任事務의 廢止 113
• 1. 機關委任事務의 意義와 問題點 113
• 2. 機關委任事務의 廢止와 그 意義 115
• Ⅲ. 地方自治團體 事務區分體系의 再構成 117
• 1. 地方自治團體 事務區分體系의 再構成 117
• 2. 自治事務 117
• 3. 法定受託事務 118
• Ⅳ. 評價와 示唆點 128
• 1. 評價 128
• 2. 示唆點 129
• 第5章 地方自治團體 事務區分體系의 改善方案 131
• 第1節 論議의 基本方向 131
• Ⅰ. 事務區分體系에 대한 再檢討 131
• Ⅱ. 國家와 地方自治團體 關係의 再定立 132
• Ⅲ. 法律에 의한 事務區分體系의 明文化 133
• 第2節 具體的인 改善方案 134
• Ⅰ. 새로운 事務改編 方案의 基準 134
• 1. 事務管轄의 明確化 134
• 2. 事務區分體系의 單純化 135
• 3. 事務種類別 法律的인 特性을 法律에 明確히 規定 136
• Ⅱ. 個別事務에 있어서의 改善方案 136
• 1. 自治事務의 整備 136
• 2. 團體委任事務의 廢止 138
• 3. 機關委任事務의 整備․廢止 및 (가칭)法定受託事務 新設 139
• 4. 共同事務의 廢止 145
• Ⅲ. 새로운 事務區分體系에 따른 課題 146
• 1. 事務遂行 財源의 移讓 146
• 2. 法律에 의한 事務配分 146
• 第3節 새로운 事務區分體系에 관한 立法化 方案 147
• Ⅰ. 事務區分體系에 관한 立法措置 147
• 1. 事務體系에 관한 總括規定 147
• 2. 自治事務에 관한 規定 148
• 3. (가칭) 法定受託事務 149
• Ⅱ. 事務管轄의 明確化를 위한 立法措置 149
• Ⅲ. 事務의 種類를 명백히 하는 立法措置 150
• Ⅳ. 地方自治法 第102條의 廢止 150
• Ⅴ. 地方自治法 第41條 및 第167條의 改正 151
• Ⅵ. 地方自治團體에 대한 事務委任의 法的 根據 152
• 第6章 結 論 153
• Ⅰ. 要約 153
• 1. 論議의 出發 153
• 2. 外國에서의 論議 153
• 3. 우리나라에서의 論議 156
• Ⅱ. 結論 158
• 參考文獻.........................160
• ABSTRACT ....................168