재외국민 선거권 부여에 관한 연구 : 선거권 부여범위 및 도입대상 선거 중심으로

국문 초록 (Abstract)

본 논문은 세계의 선진 국가는 물론 개발도상 국가 등 115개 국가가 자국의 재외국민들에게 선거권을 허용하고 있는 법적인 제도를 갖추고 있는데 우리나라는 아직도 도입하지 못하고 있는 근본적인 이유는 무엇인가 하는 문제의식을 가지고 연구하게 되었다.1966년 12월 14일 대통령선거법 개정시 “국내에 주소를 가진 자로서 국외에 체류하고 있는 선거권자”의 부재자신고를 명시하여 해외체류자의 우편투표를 최초로 제도화한 후 대통령선거 2회(제6대, 제7대), 국회의원선거 2회(제7대, 제8대)에 걸쳐 해외부재자투표를 실시한 후 폐지되어 현재에 이르고 있다.1990년대의 범세계적인 정치적 변화(공산권 국가들의 붕괴, 해외이민의 증가 등)에서 비롯한 여러 국가의 재외선거 쟁점화와 맞물려 우리나라에도 1997년 재외동포의 참정권 회복을 위한 헌법소원제기를 시작으로 일부 국회의원들의 관련법률 입법발의, 중앙선거관리위원회의 공직선거법 개정의견 제출 등 재외선거 제도 도입을 위한 본격적인 논의가 있어왔다. 그 결과 2007년 6월 헌법재판소는 선거인명부를 주민등록자만을 대상으로 작성하고, 부재자신고를 국내거주자만 허용하여 재외국민에 대한 선거권을 실질적으로 침해하는 공직선거법 관련 법률조항들에 대한 위헌판결을 내렸다. 이는 종래의 헌법소원에 대한 결정을 변경한 판결로 재외국민 선거권과 관련한 문제가 커다란 사회적 쟁점으로 등장하는 계기가 되었다.우리나라의 해외이주 역사는 오늘날 700여만 명의 재외동포를 헤아릴 정도로 발전하였으며 그 규모로 보나 인구대비 비율로 보나 세계 상위에 해당된다. 세계 10대 무역국가로 성장하고, 연간 1,000만 여명의 여행객 시대를 맞이하면서 재외동포들의 경제적 중요성이 부각되고, 재외동포들이 국가 성장을 위한 소중한 자산일 수 있다는 인식이 확산되는 가운데 동포사회의 모국에 대한 다양한 지원 요구 중에 선거권 부여와 이중국적 허용 등이 포함된다.대의민주주의에서 국민주권을 실현하는 선거의 의미가 국내에 거주하는 국민은 물론이고 해외에 거주하는 국민 즉 재외국민에게도 동일하다는 것은 재론의 여지가 없을 것이다. 그동안 헌법재판소는 국토가 분단된 현실, 선거의 공정성 확보 문제, 내국인과의 형평성 문제, 선거기술상의 문제 등의 이유로 헌법소원심판 청구에 대하여 각하하거나 기각결정을 하였으나 최근 판결로 이를 변경한 것이다.선거의 공정성 문제는 국가적 과제로 해결해야 할 문제로, 내국인과의 형평성 문제는 헌법이 국민의 기본권행사를 납세나 국방의 의무이행에 대한 반대급부로 예정하고 있지 않으며 재외국민에게도 병역의무 이행의 길이 열려 있는 점 등을 들었다. 또한 선거기술상의 문제는 선거운동기간을 어느 정도 늘리는 등 제도적 보완으로 해결할 수 있다고 보고 있다. 이제 재외국민에 대한 선거권 부여는 선택이 아닌 필수의 문제가 되었다.재외선거제도의 도입과 관련하여 가장 우선되어야 하는 것이 선거의 자유와 공정성을 담보할 수 있는 범위 내에서 검토되어야 한다는 점이다. 재외선거는 세계 각국에 거주하고 있는 재외선거인을 대상으로 하기 때문에 선거인의 등록 및 명부작성, 투·개표 방법 등 선거절차사무의 복잡성과 선거의 공정성 문제 등 많은 어려움이 따를 것으로 예상되므로 분야별 문제점에 대한 철저한 사전 검토와 준비로 우리나라 실정에 맞는 최적의 방안이 마련되도록 입법자는 물론 재외선거관련 각 부처의 노력이 필요할 것이다. 재외선거제도 도입을 위한 입법과정에서 선거권 부여범위와 도입대상 선거의 범위 등을 놓고 필연적인 정치적 논쟁이 예상된다. 각국의 사례를 보더라도 처음부터 재외선거인에 대한 선거권 부여를 전면적으로 허용하지는 않았다. 각 국가마다 고유한 상황에 따라 체류자만 허용한 경우와 영주권자까지 확대한 경우, 일정한 조건을 붙여 허용한 경우 등 다양하게 나타나고 있으므로 우리나라의 경우도 처음부터 전면적인 도입보다는 일시체류자를 중심으로 한 제한된 범위에서 실시하여 시행착오를 최소화한 후 사회적 합의가 이루어지는 등 여건이 성숙되면 단계적으로 재외선거의 범위와 대상을 확대하는 것이 바람직하다고 생각된다. 물론 재외선거제도의 도입과정이 국민적 공감대를 통한 각 정파간의 선거 전략적 이해관계에 따른 접근이 아닌 헌법이념 구현을 통한 재외국민의 기본권 회복 관점에서 문제를 접근해야 할 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

While all over the world 115 nations, (most developing countries as well as most developed countries,) have been equipped with the legal system that allows their oversee voters to cast a ballot, we have not introduced the system in Korea. In questioning the fundamental reason, I start to study on this matter.At the time of the revision of the Presidential Election Law on the 14th of December in 1966, for the first time, a postal vote of overseas voters was institutionalized by stating ' absentee voting of voters staying oversees who have their address in homeland' in the revised law. The voting of oversees absentees had been conducted twice in the presidential election (6th, 7th) and twice in the national assembly election (7th, 8th). Now it's abrogated.In the middle of the global political changes (the collapse of communist countries, the increase of immigration oversees etc) and issues with overseas election of nations in the 1990s, in Korea, people started to file a petition to the Constitution Court for the recovery of the franchise. And then they have discussed about a series of efforts for the introduction of a system of oversees voting such as a proposal of a related bill and the revision of the public official election act of National Election Commission. At a result of that, in 2007, the Constitutional Court ruled it unconstitutional the Article, which violates the franchise of overseas people by allowing only residents in homeland to have an absentee ballot on the condition of making up the voters' list for only people with the resident registration. This judgement, which changes the precedent that the Constitutional Court ruled, brought people's attention to a great social issue related with the franchise of overseas voters.Today's our history of overseas emigration has been developed with 7 million Koreans overseas. Korea in a high rank in the world in terms of the size, a proportion of population, we have developed into the 10th trading country in the world at the age of 10 million travelers. Amid the recognition of valuable assets for nation development, granting the franchise and dual nationality is included as one of the supports that the Korean communities overseas call for.It is not worth rediscussing that the meaning of an election for realizing sovereignty of the people in the democracy is identical with a people living in homeland and a people staying overseas. In the meantime, the Constitutional Court has rejected or dismissed it for the reasons of considering the territorial division in the Korean Peninsula, securing the fairness of an election, keeping balance with in-land residents and dealing with a technical problem of an election. but the Constitutional Court has changed it due to the recent precedent.The problem of securing the fairness of an election is a national problem. In terms of keeping balance with in-land residents, the Constitution states that the basic rights of a people is not regarded as a return service for tax payment and performance of a military service and fulfillment of a military service is now open for overseas people. And a technical problem of an election can be solved by prolonging the period of an election campaign. Granting the franchise to overseas people is not an option anymore.In the connection with introducing an overseas-voting system, a top priority is to examine the system within the range of securing the freedom and the fairness of the voting. Because the overseas voting is for overseas voters staying all over the world, it is expected to follow up many difficulties such as registration of absentee ballot, making up voters' list, a way of the ballot casting and counting. So, by examining and preparing thoroughly problems in the field of the process of voting, not only lawmakers but ministries and offices relevant to it need to make an effort to set up the ideal Korean model. In the process of legislation for introducing an overseas-voting system, it is expected that we have a political controversy over the range of the franchise and an election. In cases of other nations, at first they didn't allow their overseas voters to have the right all over. Each country has its own circumstance peculiar to it; granting the franchise to sojourners, giving a voting right to people with denizenship, and permitting under the certain condition. Like other nations, it is reasonable that the range and subject of the overseas voting should be gradually expanded if a given condition is satisfied with a social consensus, and minimizing the trial and error after conducting it in the limited range of temporal sojourners. Of course, we have to approach the problem in terms of recovery of the franchise through the Constitutional principle rather than a strategical interest among parties through the national consensus in the process of introducing an overseas voting system.