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경제개발을 위한 공용수용의 합헌성에 관한 소고 : 미국 연방대법원의 Kelo v. City of New London판결을 중심으로
장민선 梨花女子大學校 法學硏究所 2009 法學論集 Vol.14 No.2
오늘날 공적 사용 요건이 가장 문제되는 것은 경제 개발을 위한 수용의 합헌성 여부이다. 연방대법원은 Berman과 Midkiff 판결에서 계속적으로 공적 사용의 의미를 확대 해석함에 따라 2005년의 Kelo 판결에서도 공적 사용의 범위를 사인에 의한, 사인을 위한 수용까지 허용하게 되었다. 즉, Kelo 판결에서 연방대법원은 수용의 주체는 중요하지 않으며, 수용의 목적이 공적 목적에 합리적으로 연관되기만 하면 그것에 대한 입법부의 결정을 최대한 존중해야 한다고 판시하였다. 그러나 이러한 입법부 존중의 태도는 법원의 실질적 심사를 생략한다는 점, 입법부의 결정이 이익집단의 압력에 영향을 받을 수 있다는 점, 공적 사용과 사적 사용의 경계를 불분명하게 함으로써 헌법상 공적 사용 요건의 의미를 퇴색시킨다는 점에서 많은 비판에 직면했다. 이를 반영하여 연방과 주 차원에서 경제개발을 위한 수용, 특히 특정 사인에게 이익을 주기 위한 수용을 금지하는 법률이 제정 또는 개정되었고, 주법원에서도 공적 사용 판단에 대하여 심사기준을 강화하는 판결이 등장했다. 이것은 사익을 위해서 다른 사람의 재산권을 침해하는 것을 방지함으로써 공적 사용 요건의 의미를 분명히 하는 것이며, 공익 달성이란 명목으로 사인의 이익을 추구하기 위해 공용수용권을 행사하는 정부 권한의 남용을 방지하기 위한 것이다. 이러한 심사기준의 강화 경향은 Kelo 사건에서 수용권 행사의 계기를 제공했던 세계적 기업이 사업 철수를 공표함에 따라 시의 개발계획이 실패에 이르게 된 지금에 와서 더욱더 설득력이 있다고 할 것이다. 따라서 경제개발을 위한 수용의 합헌성 판단에 있어서 수용의 주된 목적이 무엇인지, 수용 이후에 재산의 사적 이전이 이루어졌는지, 수용의 이익은 주로 누구에게 귀속되는지, 이에 대한 공적 감독 체계는 잘 마련되어 있는지 등을 종합적으로 심사해야 한다. 그럼으로써 정부의 공용수용권에 대한 효과적 통제를 실현하는 동시에 공용수용의 한계로서의 공적 사용 요건의 효력을 회복할 수 있을 것이다. The constitutionality of the economic development takings is the most arguable and important issue in the field of public use factor. As the U. S. Supreme Court has interpreted the meaning of public use more broadly through Berman and Midkiff cases, it included takings by and for the private in the boundary of public use. The Court held that it would defer to the legislature’s decisions whether property is taken by the government or the private, only if the purpose of takings is rationally related to the public purpose. However, these deferential attitudes of the court were faced with much criticism for the following reasons. First, they could cause lack of the substantial review. Second, the legislative decisions could be influenced by some interest groups, distorting the genuine will of the public. Third, they could reduce the importance of the public use by blurring the difference of the public and private use. After the Kelo’s holding, federal and state legislatures made laws banning takings for economic development, especially for the particular private person. Besides, some state courts delivered the rulings with heightened standards. This clarifies the meaning of public use and prevents the abuse of the government’s eminent domain power by forbidding exercises of eminent domain power for the another’s private interest. This tendency of strengthening standard of review will be more persuasive when the comprehensive development plan turned out to be a failure after Pfizer’s announcement of R&D headquarter’s withdrawal. Therefore, the courts need to consider such factors, in judging the constitutionality of economic development taking, as what the main purpose of the taking is, whether the private transfer is executed after the taking, who its pricipal beneficiary is, and how the public control system of distributing benefits is operated. Through this comprehensive review, the effective control of the government’s eminent domain power and reconfirmation of public use as a limit of taking could be realized.
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강승식(Kang Seung-Sik) 부산대학교 법학연구소 2010 법학연구 Vol.51 No.2
극단적인 빈곤층에게 소극적 성격의 자유권은 그다지 매력적인 기본권이 아니다. 자유권은 국민의 일상생활에 정부가 부당하게 간섭하는 것을 방지하기 위한 것으로 시민사회의 자율성을 확보하는 것을 목적으로 한다. 따라서 음식, 주거, 의료 등 인간의 기본적 생존과 관련된 영역에서 스스로를 돌보기 어려운 자에게 자유권은 중요한 의미를 갖지 못한다. 사회 경제적 약자 입장에서는 자유권보다 오히려 사회권이 더 중요한 기본권으로 인식될 수 있다. 1996년 신헌법 제정 초기부터 남아공 憲裁는 사회권 사건을 심판하였다. 남아공 憲裁가 심판한 초기의 사건으로는 1998년 Soobramoney 사건, 2000년 Grootboom 사건, 2002년 Treatment Action Campaign(TAC) 사건, 2003년 Khosa 사건을 들 수 있다. 이들 사건은 내용상 두 가지로 나누어볼 수 있다. 앞의 Soobramoney, Grootboom 사건은 남아공 憲裁가 사회권 보장에 수반되는 정부의 예산이나 정책적 판단을 존중한다는 원칙을 확립한 판례로 볼 수 있다. 여기에서 남아공 憲裁는 설령 특정한 정부 정책이 헌법상 요청을 충족하지 못한다 하더라도 사법부가 직접 특정한 정책을 명할 수는 없으며, 단지 현재 정책에 대해 위헌 선언을 하고 위헌성을 치유하기 위해 어떤 정책을 선택할 것인지는 정부가 판단할 문제라는 입장을 제시하였다. 뒤의 TAC, Khosa 사건은 남아공 憲裁가 사회권 보장에 보다 직접적인 역할을 하려는 의지를 나타낸 판례로 볼 수 있다. 여기에서 남아공 憲裁는 문제된 정부 정책의 정당성을 엄격하게 심사하고 보다 직접적인 구제책을 모색하였다. 지난 2008년에 남아공 憲裁는 City of Johannesburg 사건을 통해 종래에 암시해왔던 강한 형태의 사법심사를 구체화하였다. 이 사건에서 남아공 憲裁는 정부의 Grootboom 사건 이행 의무를 보다 강하게 담보하려는 의지를 나타냈다. 그리고 이런 의지는 주거권 사건에서 정부와 시민 사회의 협력을 헌법상 요건으로 제도화하였다. 위와 같은 남아공의 경험은 우리나라 헌법상 사회권 보장 방향에 일정한 시사점을 제공하고 있다. For people suffering extreme poverty, the guarantee of individual liberty under the constitution is inadequate to lead life on the bases. Those rights require the state to desist from interfering with the individual ambitions and aspirations of its people. Social rights impose a positive obligation on the state to do something in order to protect its people from the effects of poverty, disease, the housing problem and so on. From this point of view, social rights are no less important than civil and political rights to the poor. The early stage of constitutional adjudication under new constitutions, the South African Constitutional Court played a more limited role for itself on the social rights cases, such as Soobramoney and Grootboom decisions. But at the same time, the Court distinctly suggested the likelihood of more a special role in guaranteeing social rights by ordering a stronger remedies if the government's reaction to a decision of unconstitutionality is inappropriate. Indeed, the Court institutionalized in City of Johannesburg decision the system of a compromise between the government and civil society. According to this system, the government must negotiate with the citizens concerned and report the results of the negotiation to the Court within a certain period of time. The experience of the guarantee of social rights in the South African gives suggestions to the direction of enforcing social rights in the current Korean Constitution.
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