입헌주의의 내면화를 위한 한국 민주시민교육의 현황과 과제

홍석노(Hong Seok no) 헌법이론실무학회 2015 헌법연구 Vol.2 No.1

입헌주의에 대한 강한 애정과 충성심은 바로 교육을 통해 길러질 수 있다. 즉 교육을 통해 입헌주의를 내면화함으로써만 가능하다. 일찍이 독일은 자신들의 잘못된 판단으로 독일 입헌주의가 파탄에 이른 경험을 각인하여, 과거에 대한 철저한 기억과 청산으로 역사의 과오를 되풀이 하지 않도록 훈련하고 있다. 특히 그 암흑의 역사 속에서도 민주주의에 대한 신념을 잃지 않고 그 적들과 의연히 맞선 평범한 독일국민들의 일화를 발굴ㆍ전파함으로써 헌법적 대화의 창구를 활짝 열고 있다. 무엇보다 독일연방차원에서 합의된 이른바 "보이텔스바흐 협약(Beutelsbacher Konsens)"과 독일기본법을 이탈하지 않는 한, 정치교육의 주체가 정치재단, 시민사회단체, 교회나 노조이거나를 불문하고 적극적인 지원을 아끼지 않는다는 점이다. 이것은 과거의 역사에 대한 합의와 독일기본법에 대한 합의, 그리고 "보이텔스바흐 협약(Beutelsbacher Konsens)"이라는 최소한의 합의가 있었기 때문에 가능한 것이었다. 그러나 한국의 민주시민교육의 현실은 이러한 독일의 정치교육의 모습과 전혀 다르다. 무엇보다 우리에겐 민주주의가 거꾸로 퇴행하는 것을 막아줄 방지턱조차 마련되어 있지 아니하다. 한국 민주시민교육은 과거의 역사에 대한 기억과 반성, 그리고 청산으로부터 다시 시작해야 한다. 다시 말해 입헌주주의의 퇴행을 막는 방지턱부터 설치해야 한다. 즉 한국 민주시민교육의 출발점은 입헌주의의 퇴행을 막았던 과거의 역사에 대한 합의와, 그 기본 목표와 방향 모두 입헌주의를 내면화하는 과정에 맞추어져야 한다는 합의가 동시에 이뤄지지 않는다면, 한국의 입헌주의와 대한민국의 주권자로서의 국민의 삶은 매우 험난할 것임이 분명하다. Strong affection and loyalty towards constitutionalism can be developed through education. In other words, this can be achieved by the internalization of constitutionalism. From early on, Germans became aware of how bad judgment led to the fall of the constitution and have thoroughly trained themselves to not repeat past mistakes. Even in the darkest of times, they did not lose their faith in constitutionalism and opened the doors to consitutional dialogue by spreading word of ordinary citizens who stood against the enemy. With the establishment of the Beutelsbacher Konsens at the federal level, all types of organization including political parties, civic groups, churches and labor unions have provided solid support for political education as long as consitutional laws are adhered to. This was possible because of the widespread consensus on history, German constitutional laws as well as the Beutelsbacher Konsens. However, the reality of democratic citizenship education in Korea is completely different from Germany's political education. Above all, Korea has not established measures to prevent the degeneration of democracy. Democratic citizenship education in the country must forge a new beginning based on lessons of the past and self-reflection. That is, preventive measures should be introduced to counter the possible regression of democracy. It should be agreed that the starting point of democratic citizenship education is the history of preventing democratic regression, and that the basic goal and directions are focused on the internalization of constitutionalism. If such a consensus is not reached, Korea's constitutionalism and the lives of its citizens as sovereigns are bound to face a bleak future.

헌법적 합의에 기초한 한국 학교 시민교육의 과제

홍석노(Hong Seok No) 헌법이론실무학회 2017 헌법연구 Vol.4 No.1

우리 국민은 대한민국의 주권자로서 자신들이 살아야 할 정치공동체를 민주공화국으로 결단하였다. 그리고 그 정치체제 안에서 자신들이 어떤 모습으로 살아갈 것인지에 대한 인간상 - 이른바 “헌법적 시민상” - 뿐만 아니라, 주권 행사의 구체적인 방법, 국가공동체에 대한 공화주의적 책임까지 스스로 결단하고 헌법에 조문화하였다. 따라서 이러한 결단의 내용, 즉 그 결단의 최소한으로서 “헌법적 합의(Constitutional Consensus)”만큼은 대한민국의 주권자로서 우리 국민이 반드시 교육받아야 할 헌법적 권리인 것이다. 그러나 종래 전개되어 온 학교 시민교육을 비롯한 학교 밖 지원 시스템은 이러한 국민의 시민교육을 받을 헌법적 권리를 충분히 보장하여 온 것으로 보기 어렵다. 특히 학교는 시민교육의 최적지로서 다른 어떤 기관과도 비교할 수 없을 정도로 그 비중이 매우 큰 영역이다. 그러나 학교는 그동안 사회과를 위시한 특정 교과 중심의 시민교육에 집중하여 왔고, 그마저도 과거에는 권위주의 정권의 성격에 따라 좌지우지 되었다가, 현재는 교과이기주의로 인해 그 기대에 부응하여 왔다고 보기 어려웠다. 게다가 학교에서는 현재 법으로써 인성교육이 먼저 시행되면서 시민교육과 긴장관계에 놓여 있고, 민주적인 시민을 양성해야 할 학교문화와 시스템이 아직도 비민주적인 상태에 머물러 있다. 특히 교육의 정치적 중립성에 대한 왜곡된 해석과 관행 때문에 아직도 학교 현장에서는 살아있는 정치적 쟁점이 아닌 화석화(化石化)된 쟁점만을 다루도록 내몰리고 있는 실정이다. 결국 이 모든 문제의 근원에는 아직까지 우리 사회에 학교 시민교육에 대한 “근본적 합의(Fundamental Consensus)”로서 이른바 “헌법적 합의(Constitutional Consensus)가 없었기 때문이다. 따라서 한국의 학교 시민교육은 이 지점에 대한 합의로부터 다시 시작해야 할 것이다. 다만 그 방법상의 합의로서 앞으로 고민해야 할 선택지들이 산적해 있으므로, 우리 헌법이 학교 시민교육을 통해 기대하는 바가 무엇인지를 진지하게 숙고하여 결단해야 할 것이다. 바로 “여기는, 대한민국 국민이 다스리는 곳”이기 때문이다. The people of Korea, collectively the sovereign of the nation, have determined that the political community in which they reside be constituted as a democratic republic. Also, they themselves have decided on how they would live within that political system - as a so-called “constitutional citizenry” - and the specific means by which they would exercise both sovereignty and republican responsibility on behalf of the country as a community, and accordingly, stipulated such provisions in the Constitution. Therefore, we, as citizens and the sovereign of Korea, must receive an education reflecting such decision, namely a constitutional consensus at least for it is our constitutional right. However, civic education in schools and other extra-curricular support systems that have traditionally been developed cannot be interpreted as adequately guaranteeing the constitutional right of citizens to receive a civic education. Schools, especially, ought to be the optimal forum for civic education and are of great importance, incommensurable with any other institution. Nevertheless, schools have thus far concentrated on civic education that focuses only on certain subjects, notably social studies, and that cannot be said to have met societal expectations since such education had been controlled by authoritarian governments in the past and by the rigidity of narrowly defined academic disciplines in the present. Furthermore, schools are currently implementing character-education as stipulated by law, which constrains civic education. Unsurprisingly, the very school culture and system that should be fostering democratic citizens therefore remain undemocratic. Specifically, schools are being forced to reflect on fossilized political issues, not pending issues, due to the distorted interpretation and customs of political neutrality of education. Ultimately, the root of all problems articulated above is that there has not been a so-called “Constitutional Consensus” as the “fundamental consensus” regarding scholastic civic education in our society. Therefore, civic education promoted in Korean schools should be reformulated from such consensus. Since there are options waiting to be made regarding agreement on the means to reach the consensus, civic education should be seriously considered and decided on the basis of what our constitution requires from school civic education. Because, “Here, the People of Republic of Korea Rule!”

교육제도법정주의의 헌법적 의미와 성격(기능) -헌법 제31조 제4항과 동조 제6항에 관한 헌법재판소결정의 논증구조와 문제점-

홍석노 ( Seok No Hong ) 안암법학회 2008 안암 법학 Vol.0 No.27

So far constitutional court have issued many decisions on education cases and stated `Codification of Education System.` But it shows case by case giving interpretation of Constitutional Article 31 Clause 4 and Article 31 Clause 6 which are constitutional grounds of this system. That is, it interprets each case expands the discretion of legislators by separating the same provisions and judge them to be fundamental rights restriction or legal reservation of fundamental right formation. Different decisions from constitutional court on the same case was enough to raise concerns and distrust of constitutional court which is the top of decision judiciary structure. Considering its law-making background and textual position, Article 31 Clause 4 and Clause 6 should need systematic interpreting. In overall perspective of form of constitutional regulation and the necessity of fundamental rights materialize, legal reservation attached to the same provisions is definitely legal reservation of fundamental right formation. Therefore, in the future, constitutional court should take a consistent stand on dealing with educational cases with these points mentioned above. Based on foregoing arguments, it is to take responsibilities of opening new horizons as well as restoring its trust as the machinery of law. Based on foregoing arguments, it is to take responsibilities of opening new horizons as well as restoring its trust as Judicial institutions.

학교자치조례의 제정 범위와 한계-「광주광역시 학교자치에 관한 조례」의 법적 쟁점과 적법성 판단을 중심으로-

홍석노 ( Seok-no Hong ) 고려대학교 법학연구원 2016 고려법학 Vol.0 No.82

최근 지방자치단체를 중심으로 다시 학교자치에 관한 조례 제정이 시도되고 있다. 2013년 광주광역시가 제정한 학교자치에 관한 조례가 현재 대법원에 계류된 상태에서, 올해 초 전라북도에서 제정한 조례마저 대법원이 집행정지를 결정함으로써 난항을 겪고 있다. 사정이 이런데도 작년부터 서울시와 전라남도가 조례 제정을 시도하고 있고, 올해는 경기도까지 여기에 가세함으로써 이른바 ``학교민주주의를 위한 학교자치 제도화``에 대한 공감대가 지방자치단체를 중심으로 확산되고 있다. 학교민주주의의 시스템을 마련하기 위한 학교자치에 관한 조례는 과연 위법한 것인가? 학교자치에 관한 기본적인 사항은 법률로써 제정되어야 한다. 그러나 현재까지 입법자가 제정한 법률들은 어느 정도 학교자치를 보장하기 위한 장치들을 마련하고 있으나, 이 규정들이 법률과 시행령 등에 복잡하게 분산되어 있기 때문에 전체적인 통일성과 체계성을 갖추고 있다고 보기 어려웠다. 그리하여 학교자치에 관한 전체적인 윤곽을 그리기 매우 어려웠을 뿐만 아니라, 특히 교육당사자들의 참여를 보장하기 위한 조직과 절차 규정 등이 마련되어 있지 않아 불완전한 입법상태에 놓여있었다. 학교자치에 관한 조례는 이러한 불완전한 입법을 보충하여 교육당사자들의 권리(한)을 보장하기 위한 자치입법이다. 따라서 반드시 위법하다고 판단할 수 없다. 다만 법적 쟁점에서 드러난 문제점들은 면밀하게 다듬을 필요가 있다. 학교자치의 법제화 요청은 교육당사자들의 학교민주주의에 대한 현실적 열망이 반영된 것이다. 민주적인 학교문화는 제도와 시스템이 마련되어 있을 때 비로소 가능하다는 경험이 반영된 것이기도 하다. 따라서 오늘날 학교자치에 관한 조례는 단위학교가 만들어 가야 할 학교민주주의의 기둥을 세우는 매우 중대한 작업이다. Recently, local autonomous entities have attempted to enact ordinances concerning school autonomy. The ordinance on school autonomy, enacted by Gwangju Metropolitan City in 2013, is pending before the Supreme Court. Another ordinance enacted by North Jeolla Province early this year was sentenced to a suspension of execution. Despite these dire circumstances, Seoul Metropolitan City and South Jeolla Province have been making similar attempts since last year, followed by Gyeonggi Province this year. These efforts indicate that local autonomous entities have formed a consensus on the need for institutionalization of school autonomy to achieve school democracy. Are ordinances on school autonomy, aimed at establishing a system for school democracy, unlawful? Basic matters related to school autonomy must be prescribed by law. While existing laws guarantee school autonomy to a certain extent, they are dispersed across various acts and enforcement decrees, and thus cannot be considered integrated or systematic in nature. To date, it has been difficult to grasp the overall structure of school autonomy, and the lack of regulations guaranteeing the participation of affected parties has resulted in incomplete legislation. Ordinances on school autonomy can supplement such incompleteness and protect the rights of affected parties. They are not necessarily unlawful, but it is essential to thoroughly review the problems revealed in the process of enactment. The request for institutionalization of school autonomy reflects the realistic desire for school democracy by parties involved in education. It also indicates that a democratic school culture can only be achieved with the support of adequate policies and systems. As such, the enactment of ordinances on school autonomy is expected to lay the foundation for school democracy.

헌법적 시민과 시민교육을 받을 헌법적 권리-시민교육법제화를 위한 헌법적 시론-

홍석노 ( Hong Seok-no ) 고려대학교 법학연구원 2017 고려법학 Vol.0 No.86

우리 국민은 지난 촛불혁명을 통해 과거 광장에서 찾아볼 수 없었던 헌법적 대화를 경험했다. 이는 우리 헌정사에 초유의 사건으로 기록될 현직 대통령에 대한 파면결정까지 이끌어냈다. 국가적 위기 상황 앞에서 헌법에 마련된 절차를 끝까지 신뢰하고 그 분노를 자제했던, 우리 국민의 놀라운 인내력과 위대한 시민성을 보여준 역사적 사건으로 기록될 것이다. 그러나 모처럼 활짝 열린 우리 국민의 헌법적 대화가 다시 광장에 갇혀 사라질 수도 있다. 문제는 광장에서의 일회적 경험만으로는 입헌주의를 내면화한 진정한 의미의 헌법적 시민(주권자)으로 자신을 형성할 수도, 헌법을 국민의 헌법으로 완성할 수도 없다는 점이다. 어쩌면 새로운 헌법적 위기 상황을 초래할지도 모른다. 따라서 헌법적 대화의 제도화를 위한 시민교육의 법제화는 더 이상 미룰 수 없는 시급한 과제이다. 특히 입법자는 우리 헌법에서 시민교육을 받을 권리를 보장하고 있기 때문에, 반드시 이를 법률로써 구체화시켜야 할 입법 의무를 진다. 다만 입법자가 반드시 법률로써 정해야 할 기본적인 사항이 무엇인가에 대한 판단 기준이 문제이다. 이는 우리 헌법 제31조 제4항과 제6항 규정의 요건, 헌법의 명시적 기준 내지 이에 준하는 규정의 존재여부, 그리고 헌법 내재적 기준으로서 입헌주의의 이념과 역사적 맥락 등을 종합적으로 판단하여 결정해야 할 것이다. Through the recent candlelight revolution, the Korean people experienced an unprecedented constitutional conversation. The candlelight protests led to the impeachment of the president, marking one of the most significant events in South Korea’s political history. The series of protests will be recorded as a historical event which illuminated the remarkable patience and outstanding civic attitude of the Korean citizenry, who amid the national crisis trusted the constitutional procedures and refrained from exhibiting fury. However, the long-awaited, fully transparent constitutional conversation may find itself confined to the public gatherings themselves and may fade away with the inevitable dispersal of the protestors. The problem is that the one-time experience in the public squares does not necessarily lead one to internalize constitutionalism within oneself and thereby become a true constitutional citizen nor does it lead to the completion of a citizens’ constitution. Perhaps a new constitutional crisis situation will unfold. Therefore, legislation of civic education for the institutionalization of constitutional conversation is a most urgent task. Especially, because the Korean constitution guarantees the right to receive civic education, legislators bear the obligation to materialize the right through laws and regulations. The only problem is formulating the standard for determining the basic framework that shall be stipulated in the laws and regulations. An explicit criterion or equivalent provision in the Constitution should be decided, after a comprehensive determination of the requirements of subparagraphs 4 and 6 of article 31 of the Constitution and immanent criteria such as constitutional ideology and the historical context.