국민기초생활보장법 제정 과정 분석 : 하버마스의 이론을 중심으로 = (A) study on the policy process of the "enational basic livelihood protection law"f : focused on Habermas' proceduralization paradigm

국문 초록 (Abstract)

본 연구는 우리 사회의 사회복지 결정 과정, 구체적으로 법의 제정 과정이 지닌 민주적인 정도에 대한 분석을 목표로 한다. 사회복지에 관한 우리의 법은 얼마나 민주적인 과정을 통해 제정되는가. 이 과정에서 법의 당사자들은 어떻게 참여하고, 자신들의 주장을 제기하게 되는가. 이를 사회복지 윤리 강령상의 현장 언어로 바꾸면 ‘당사자 이익’이나 ‘자기 결정권’에 관한 문제가 될 것이고, 거시적인 차원의 문제로 바꾸면 사회복지 전체가 지닌 당위성에 관한 문제로 확대될 것이다.
이러한 분석의 구체적인 자료로서 본 연구는 국민기초생활보장법을 대상으로 삼는다. 국민기초생활보장법은 일정한 선 이하의 모든 국민의 기초적인 생활을 기본적인 권리로 인정하고 국가가 그들을 보호할 의무를 지녔다는 사실을 규정하는 중요한 의미를 가진 입법이었다. 그러므로 이 법은 앞으로 상당히 오랜 기간 우리나라 복지의 기본적인 골격을 이루며, 다른 구체적인 법령들에 영향을 미칠 것이다. 그러나 이 법이 지닌 이러한 중요한 의미와 대조적으로 그 입법 과정이나 상황은 동떨어져 있었다. IMF 환란으로 인해 법의 제정 여론 자체는 조성이 비교적 쉬웠던 반면에, 재정적인 측면에서 법의 충실한 제정과 실시를 반대하는 측의 반론이 강력했던 것도 사실이다. 그러므로 이 법의 제정 과정을 분석하여, 사회복지상의 결정에 도달하는 과정이 어떠하며, 앞으로 어떠해야 할 것인지를 밝혀보려고 했다.
분석의 도구로는 하버마스의 이론들을 활용했다. 그의 절차주의 법패러다임은 제정 절차의 민주성을 법의 민주성을 가름하는 핵심적인 기준으로 삼는다. 생활세계의 합리적이고 민주적인 의사소통은 공론 영역에서 이루어지는 일반 이익에 대한 합의의 기초가 된다. 그리고 공론영역에서는 주장과 반론, 재반론의 논변 과정을 통해서 일반적인 이익에 관한 합의가 성립된다. 이 합의는 국민의 대표기관인 의회에서 법으로 공표 된다. 이러한 절차에 의해 이루어지는 정치를 하버마스는 토의정치라고 명명한다. 본 연구는 이러한 법 제정 절차를 구성하는 요소들인 공론 영역, 의사소통의 완성도, 민주적인 참여와 의견 수렴의 정도 등을 하버마스의 틀에 따라 분석했다.
국민기초생활보장법의 제정 과정을 대략 1998년 초부터 법 제정 이후 초기 시행 단계인 2000년 말 경까지 잡아서 이를, 의제화, 조직화, 공식화, 구체화 단계로 구분하여 분석했다.
분석의 결과, 국민기초생활 보장법은 시민사회단체의 지속적인 활동을 통해서 이루어졌다. 1)빈곤계층은 처음부터 끝까지 원론적인 차원에 머물면서, 공식적인 경로로 의견을 반영시킬 방법이 없었다. 2)법 추진을 추진하는 전문가 계층은 이슈화의 단계에서부터 계속 적극적인 의사 소통을 추구했다. 반면 법의 제정을 반대하는 전문가들은 공식화 단계에 이르러서 비로소 반대 의견을 개진하며, 그 논리의 토대는 부작용이나 현실적 여건에 관한 것들이었다. 3)입법부는 일부 의원을 제외하고, 정치적인 이익을 따랐다. 4)보건복지부는 미온적인 태도에서 적극적으로 돌아섰다. 그 외 노동부와 기획예산처는 부처의 목표에 따라 법의 실행 범위를 축소하고자 했다. 5)대중과 언론은 전체적으로 미온적이었다. 일부 진보 언론을 제외하고는 간접적으로 법의 부작용을 부각시키려는 태도를 보인다. 대중 역시 국민기초생활보장법의 의미나 중요성에 대한 인식이 적었다. 이를 하버마스의 이론적인 틀에서 종합해보면, 1)빈곤 계층의 의사가 표출되는 공론 영역이 형성되지 못하였다. 2)법 제정을 추진하는 전문가 영역에서 생활세계의 목소리가 소홀하게 다루어졌다. 법 제정을 반대하는 측의 전문가들은 법의 본질적인 의미와 목적을 왜곡하고, 법을 유명무실화하려는 행정부의 시각과 논리를 반영한다. 3)의회는 공론의 목소리를 있는 그대로 청취하여 반영하기보다는 각 당의 정치적 입지와 실리라는 기준으로 법의 제정 문제를 다루었다. 4)행정부는 생활세계를 내부식민지화하는 행정 체계의 모습을 보였다. 5)대중과 여론 매체는 전체적으로 보아 자신의 생각이나 논리를 적극적으로 펴지 않았다. 법 제정 논의에 참여하고자 하는 의사 자체가 미약했다고도 볼 수 있다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The purpose of this study is to analyse and estimate the level of democratic perfection of decision making in the area of social welfare in our society. How much democratic is the legislation on social welfare in terms of procedulation paradigm? In other words, how the parties concerned participate and bring forward what they think and want. These can be translated into the terms of the codes of ethics like as 'client's interests' or 'self determination' and so on. And these also can be transformed, in a more macro dimension, into the 'sollen' of social welfare.
For these purposes, this study examine the 'National Basic Livelihood Protection Law' which was legislated in the year of 1999. This legislation was a very important and meaningful progress in social welfare of Korea which define every person's safe and happy life as basic right. According to this Law, State should guarantee every citizen's minimum life. So, this law not only establishes the back bone of social security and welfare, but also affects the other welfare acts and rules broadly. But on the contrary to this importance, the legislation procedure and surroundings were not so supportive or friendly. The establishing of public opinion for the legislation of the law as social security net has become comparatively by so called 'IMF foreign currency disaster' but on the other hand, the antagonists' voices emphasizing the financial incapability were gaining strength also. This study attempted to explore the process of making consensus and to suggest a desirable model of democratic process of decision making through the analysis on the legislation procedure of the law as a symbol of 'National Consensus on Social Welfare'.
As for the frame of analysis, Habermas' social theories were taken. His 'Procedulalization Paradigm' takes the democratic procedure itself as the crucial criteria for the legitimacy of democratic law.
The rational and democratic communication in the 'field of life' consists the foundation of the making consensus for the common interest. And, in the 'field of public opinion', the consensus on the common interest is established through a dialectical process of 'argument - counterargument-re-counterargument - agreement'. And the contents of this agreement is to be proclaimed as a 'law' in the National Assembly. Harbermas call this kind of process as 'deliberative politics'. Therefore, this study analyse the field of public opinion, We analysed the 'field of public opinion', 'degree of completion of reciprocal communication', 'democratic participation', 'collecting and reflection of public opinions' that are the components of the the procedulized law, by the means of Harbermas' frame.
We divided and analysed the whole process which extending from 1998 to 2000 into 4 stages of 'placing on the agenda', 'organization', 'formalization' and 'realization'.
The consequences of the research are as below. 1)From the first stage to the last, the poor class stayed supportive to the law, but they had no formal channel to present their own wants. 2)The experts who led the legislation movement tried active communication during the whole process. On the other hand, it was not before the formalization stage that the antagonistic experts brought their voices forward. In addition to that, the major bases of their arguments were the side effects of the law or financial circumstances. 3)Except for a few members, the political parties pursued their own political interests respectively. 4)The Ministry of Health and Welfare's attitude was altered from reluctant agreement to active approval. The Ministry of Labor and The Ministry of Planning and Budget tried to reduce the scope of the law. 5)The public and their opinions were approximately half-hearted. Except for several progressive media, the remainders tried to overemphasize the side effect of the law. The public lacked in understanding the meaning and importance of the law also. These observations can be transformed as below through theoretical frame of Habermas. 1)The field for the poor class were not formed enough. 2)The experts who led the legislation movement dealt with the voice of poor class without full concern and care. The antagonistic experts distorted the essential meaning and purpose, and reflect the perspective and logic of government that wanted to make the law dead letter. 3)The National Assembly did not listen to the public opinion and reflect it but dealt whit the agenda according to the criteria of their political position and interests respectively. 4)The government showed the attitude of administration system which tried to inter-colonize the field of life. 5)To see generally, the public and media did not brought forward their own idea or arguments. It can be interpreted as their will to participate into the debate about the law itself was not enough.

목차 (Table of Contents)

• 차례
• 국문 초록 = 1
• 제I장 서론 = 4
• 제1절 문제 제기와 연구 목적 = 4
• 제2절 연구 문제와 한계 = 10
• (1) 공론 영역과 관련된 문제 분석 = 11
• (2) 참여자 논리 분석 = 11
• 제II장 이론적 배경 = 13
• 제1절 합리적 의사소통 = 13
• (1) 이성적 합리성의 긍정 = 13
• (2) 의사 소통 행위 이론 = 17
• 1) 아도르노와 호르크하이머 : 합리성의 절대적 부정 = 17
• 2) 하버마스의 언어적 전회 = 18
• 3) 의사소통적 행위 = 18
• 4) 도구적 행위와 의사소통적 행위 = 19
• 5) 상호적인 의사 소통의 조건 = 20
• (3) 이상적 담화 상황 = 21
• 1) 담화 행위 유형 = 21
• 2) 이상적 담화 상황 = 23
• 3) 논변을 통해 합의되는 진리 = 24
• 제2절 공론영역과 절차주의 법 = 26
• (1) 법과 국가 = 26
• 1) 생활세계와 체계 = 27
• 2) 입법화 = 30
• (2) 공론영역(O¨ffentlichkeit) = 32
• (3) 정당성 위기 = 34
• (4) 절차주의 법 = 36
• 1) 매체로서의 법과 제도로서의 법 = 36
• 2) 의사소통적 권력과 토의적 민주주의 = 38
• 제III장 연구 방법 = 41
• 제1절 분석틀 = 41
• (1) 공론 영역과 관련된 문제 분석 = 42
• (2) 참여자 논리 분석 = 42
• 제2절 연구 방법 = 44
• (1) 자료수집 방법 = 44
• (2) 본 연구의 방법 = 45
• (3) 면접 지침 = 46
• 1) 빈민운동 단체 = 46
• 2) 전문가와 시민 단체 = 46
• 제IV장 국민기초생활보장법 제정 과정 = 47
• 제1절 제정 배경과 쟁점 = 47
• 1. 사회 상황과 법의 필요성 = 47
• 2. 제정 과정에서 노정된 쟁점들 = 50
• 3. 단계 구분 = 52
• 제2절 의제화 단계 = 53
• 1. 개관 = 53
• 2. 공론영역의 형태 = 55
• 3. 의견 수렴과 종합, 전달 과정 = 59
• 4. 참여자 논리 = 60
• (1) 빈곤 계층 = 60
• (2) 전문가 = 62
• (3) 입법부 = 64
• (4) 행정부 = 65
• (5) 대중, 언론 = 68
• 제3절 조직화 단계 = 72
• 1. 개관 = 72
• 2. 공론영역의 형태 = 75
• 3. 의견 수렴과 종합, 전달 과정 = 76
• 4. 참여자 논리 = 78
• (1) 빈곤 계층 = 78
• (2) 전문가 = 78
• (3) 의회 = 80
• (4) 행정부 = 81
• (5) 대중, 언론 = 84
• 제4절 공식화 단계 = 85
• 1. 개관 = 85
• 2. 공론 영역의 형태 = 87
• 3. 의견 수렴과 종합 전달 과정 = 89
• 4. 참여자 논리 = 92
• (1) 빈곤 계층 = 92
• (2) 전문가 = 94
• (3) 의회 = 100
• (4) 행정부 = 102
• (5) 대중, 언론 = 103
• 제5절 구체화 단계 = 106
• 1. 개관 = 106
• 2. 공론 영역의 형태 = 108
• 3. 의견 수렴과 종합 전달 과정 = 109
• 4. 참여자 논리 = 110
• (1) 빈곤 계층 = 110
• (2) 전문가 = 112
• (3) 의회 = 117
• (4) 행정부 = 117
• (5) 대중, 언론 = 119
• 제V장 종합 및 결론 = 122
• 제1절 연구 결과 = 122
• 제2절 함의 = 126
• 1. 이론적 함의 = 126
• 2. 실천적 함의 = 127
• 3. 제언 = 128
• <참고 문헌> = 130
• ABSTRACT = 138