교육재정의 공평성 분석 : 단위학교재정을 중심으로 = (An)analysis of equity in education finance : focusing on the school based finance

국문 초록 (Abstract)

교육재정의 공평성에 대한 연구는 교육재정과 관련된 연구에서 상당히 익숙한 주제 중의 하나이며, 그 동안 상당히 많은 연구결과도 축적되었다. 그러나, 이러한 연구들은 교육에 대한 평등관의 변화를 반영하지 못하고 있으며, 분석대상을 시 도 교육청 수준으로 정함으로써 공평성에 대한 온전한 정보를 제공하지 못하였다. 또한 연구가 교육재정의 공평성을 분석하는데 그치고 있어 이에 영향을 미치는 요인들과 영향력의 크기를 조명해 볼 필요가 있다.
이와 같은 문제의식과 필요성에 따라 본 연구에서는 적정성을 포함하여 교육재정의 공평성에 대한 개념체계를 새롭게 정립한 후 이에 근거하여 단위학교 재정을 중심으로 공평성을 분석하며, 이에 영향을 주는 요인과 그 영향력의 정도를 밝히고자 하였다.
이를 위해 본 연구에서는 전통적인 공평성의 논의에 적정성을 포함하여 공평성의 개념체계를 새롭게 구성하였으며, 우리나라 교육재정의 공평성 및 결정요인을 분석하기 위하여 16개 시 도 교육청 3,794개의 초 중 고등학교 2001년 학교회계 결산자료와 2002년 예산자료를 수집 분석하였다. 공평성은 적정성 지수, 지니계수, 역맥룬지수, 상관계수 등의 공평성 지수를 통하여 분석하였으며, 결정요인은 위계적 선형모형(Hierarchical Linear Model)으로 분석하였다.
본 연구를 통해 밝혀진 주요한 결과를 제시하면 다음과 같다.
1. 교육재정 공평성의 개념체계
교육재정 공평성의 개념체계는 내생변수와 외생변수, 형식적 평등과 실질적 평등이라는 두 가지 기준으로 구성될 수 있다. 수평적, 수직적 공평성 및 교육재원의 배분 및 운영과 관련된 적정성은 내생변수에 해당하며, 재정적 중립성 및 교육재원의 확보와 관련된 적정성은 외생변수에 해당한다. 또한 수평적, 수직적 공평성은 형식적 평등에 해당하며, 적정성은 실질적 평등에 해당한다.
2. 교육재정 공평성 분석결과
첫째, 적정성의 측면에서 볼 때 우리나라 초 중 고등학교는 적정교육비 수준을 확보하지 못하고 있다. 특히, 의무교육 단계인 초등학교와 중학교의 경우 고등학교에 비해 오히려 적정성 지수가 낮았으며, 시 도별 차이도 상당히 심하게 나타났다.
둘째, 수평적 공평성의 측면에서 볼 때 교육청간 교육비의 차이보다는 교육청내 학교간 교육비의 차이가 훨씬 더 심하였다. 이러한 분석결과는 시 도 교육청간의 교육재정 규모의 차이보다는 시 도 교육청의 교육재정 배분에 방식과 단위학교의 재정확보 및 운영에 의해 교육비의 차이가 더 크게 발생함을 나타낸다.
셋째, 수직적 공평성의 원칙은 수평적 공평성에 비해 보다 높은 것으로 나타났다. 즉, 학교급과 계열에 따른 교육비의 불평등이 동일한 학교 사이의 교육비의 불평등 보다 작았다.
넷째, 재정적 중립성은 교육청 수준과 학교 수준으로 나누어서 분석하였다. 분석결과 재정적 중립성의 문제는 별로 없었다.
3. 교육재정 적정성 결정요인 분석결과
첫째, 적정성에 영향을 미치는 학교수준 변인의 영향력에 대한 효과는 초등학교와 중학교가 각각 73.27%와 74.246%이었으며, 교육청 수준 변인은 각각 26.73%와 25.76%이었다.
둘째, 학교수준의 변인 중 초등학교의 경우 학교발전기금을 제외한 모든 변인이 적정교육비 확보율에 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 중학교의 경우 학급수, 자체수입, 학교발전기금은 통계적으로 유의미하지 않았으며, 각각의 변인이 미치는 영향력의 크기도 초등학교에 비해 대부분 작았다.
셋째, 학교수준의 배경변인을 통제한 후 교육청 수준의 변인이 적정교육비 확보율에 미치는 가산적 효과를 분석한 결과 통계적으로 유의미한 변인은 국가지원변인 중 특별교부금, 국고지원금(중학교)이었으며, 자체세입변인에서는 자치단체전입금과 자체수입이었다. 재정운용변인에서는 학교교육비의 배분방식, 목적사업비의 비중(중학교), 지방채상환액(초등학교)이, 교육여건변인에서는 지역(초등학교), 시설비(중학교), 교육행정비가 통계적으로 유의미한 변인이었다.
우리나라 교육재정 공평성 및 결정요인에 대한 분석결과를 바탕으로 결론을 정리하면 다음과 같다.
첫째, 우리나라 교육재정의 공평성에 문제가 되는 것은 수평적 공평성과 교육비 지출의 적정성이라 할 수 있다. 반면, 재정적 중립성과 교육비 확보 측면에서의 적정성 원칙은 대체로 지켜지고 있다. 수평적 공평성이 수직적 공평성에 비해 낮다는 것은 우리나라 교육재정의 공평성 문제가 학교급과 계열에 따른 차이보다는 동일한 학교급간 교육비 차이에 의해 훨씬 크게 야기됨을 나타낸다.
둘째, 수평적 공평성의 문제는 주로 동일한 교육청내 학교간의 교육비 차이에 의해 야기된다. 수평적 공평성을 향상시키기 위해서는 시 도 교육청별로 각각의 교육여건과 실정에 맞는 교육재정 공식이 마련되어야 한다. 특히, 목적사업비의 공평성이 상대적으로 낮았는데, 이러한 결과는 국가적 차원에서 교육발전을 위해 필요한 목적사업비를 제외한 교육비는 과감하게 총액배분으로 전환할 필요가 있음을 시사한다.
셋째, 적정성의 문제는 교육재정 확보의 측면보다는 지출의 측면에서 야기된다. 위계적 선형분석을 통해 나타난 교육청내 변량비율은 초등학교와 중학교에서 각각 73.27%와 74.24%였다. 이는 적정교육비 확보율이 교육청간 변인들의 차이보다는 동일한 교육청내 학교간 차이에 크게 좌우됨을 의미한다. 이러한 문제를 개선하기 위해서는 단위학교의 예산편성 참여자들의 적정교육비에 대한 인식이 제고되어야 하며, 시 도 교육청은 이에 대한 정보를 충분히 제공하여야 한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

The purpose of this study is to set conceptual framework of equity including adequacy and to analysis equity and determinant factors in education finance especially focusing on the school based finance.
There are may ways to conceptualize how to assess equity of school finance. Some researchers proposed equity frameworks that helped bring conceptual, intellectual, and technical clarity to school finance equity. These are summarized as follows; Horizontal equity states that students who alike should receive equal shares. Vertical equity is defined as appropriately unequal treatment of unequals. Fiscal neutrality refers to the degree to which students' schooling should not depend on the property wealth of the school district in which they resides. Adequacy could be defined in a number of ways. But most general definition specifies a level or resources that is sufficient to meet defined or absolute, rather than relative standards.
To preform the research, two-level data of education finance were taken from 16 POEs and 3,794 schools. Gini coefficient, McLoone index, correlation coefficient, and Adequacy index were adopted for analysing equity. And Hierarchical Linear Model(HLM) is used to examine the effects on adequacy.
The major findings from analysis of equity are as follows;
1. The principle of adequacy doesn't meet the requirements of securing adequate level of education finance. Especially, in case of elementary and middle schools adequacy index are more lower than high schools.
2. The indexes of measuring horizontal equity indicate that disparity of educational expenses within POEs are less equitable than that of between POEs.
3. To examine the extent to which education finance system has met fiscal neutrality, a correlation analysis was performed using operating expenditure per pupil as the object and assessed property valuation per pupil as the measure of local tax and school development fund. Analyses show that no relationships exist between expenditure per pupil and local and school fiscal capacity.
The followings are the major findings from the analysis of determinant factors of adequacy.
1. The intraclass correlation, which represents in this research the proportion of variance between POEs, indicates that about 26.7% of the variance in adequacy of elementary schools is between POEs. It means that adequacy is almost determined by the difference of school level variables.
2. School-level variables, which have significant effect on adequacy after controlling POE variables, are school size, number of student per classroom, lump sum and categorical grants of POE, and maintenance cost.
3. POE-level variables proved to have a positive significant effects on adequacy are special grants, supports of national treasury, independent incomes, and allocation method. In contrast, general grants, ratio of categorical grants, region, and adminstration cost are negative variables.
The conclusions based on this research are as follows.
1. As far as equity of school finance is concerned, vertical equity, fiscal neutrality, and adequacy in side of finance securing are desirable. But horizontal equity and adequacy of expenditure are low.
2. The problems of horizontal equity is caused by fiscal difference of school based finance. To improve horizontal equity, various methods of POE-based resource allocation should be developed and lump-sum funding with the delegation of financial management should be enlarged.
3. With regard to adequacy, statistics demonstrate that low adequacy was caused by not securing but expending education finance. According to the one-way ANOVA with random effects, ratio of variance indicate about 73.27%(74.24%) of the variance in instructional expenditures of elementary school(middle school) is between schools. This result shows that adequacy is almost determined financial difference between schools within same POE. But, because there are many schools which have budgets above adequacy level, it is possible to promote adequacy. Various efforts are necessary such as providing POEs information of adequate cost and enhancing participation for whom concern about budgets.
School finance is at an important crossroad. Though it is still plagued by disparities in education resources, the system needs to move toward education adequacy. Also, further researches on equity of education finance should be directed at political and institutional analysis, longitudinal including private schools.