갈등 조정기제로서 바람직한 지역거버넌스에 관한 연구 : 주민기피시설의 갈등사례를 중심으로 = (A) study on good local governance as a mechanism of settling a conflict : a focus on conflict case of locally unwanted facility

국문 초록 (Abstract)

갈등발생의 개연성이 증가하는 현대 사회의 상호의존적 환경 속에서, 거버넌스는 다양한 이해당사자가 각자의 목표와 이해관계를 통합, 조정해 가는 구조와 과정을 의미한다. 이런 점에서 갈등은 거버넌스의 구조적 산물이자 과정적 결과물이다. 따라서 거버넌스 차원에서 갈등을 조기에 해소하거나 조정하는 것은 중요한 의미를 갖는다. 본 연구는 이를 위한 기제를 바람직한 거버넌스에서 찾는데, 바람직한 거버넌스는 주요 현안과 관련된 이해당사자간 목표나 이해관계가 통합적으로 조정될 수 있는 기반을 갖추고 있기 때문이다.
폐기물처리시설, 화장장 등의 주민기피시설은 시설이 갖는 부정적 외부효과로 지역주민들로부터 기피되고 있지만, 시설의 사회적 필요성, 공익성 등으로 우리에게 필수적인 시설이다. 이로 인해 우리는 이들 시설의 설치나 운영과정에서 끊임없이 갈등 상황에 직면하고 있다. 이런 갈등이 적절히 조정되거나 해소되지 못한다면, 이는 우리뿐 아니라 다음 세대에도 큰 부담으로 작용할 것이다.
이런 점에서 본 연구는 주민기피시설과 관련된 갈등의 조정기제를 바람직한 지역거버넌스 차원에서 구하는데, 그 이유는 다음과 같다.; 첫째, 주민기피시설 관련 갈등은 공간적으로 지역적 수준을 토대로 발생하기 때문이다. 둘째, 주민기피시설 관련 갈등을 체계적으로 이해하기 위해서는 크게 지방정부와 시민사회(지역주민, 시민단체) 영역을 중심으로 검토하는 작업이 필요하다. 왜냐하면, 과거에는 주민기피시설의 설치 등과 관련하여 지방정부가 강력하고 시민사회가 상대적으로 취약했지만 사회변동에 따라 현재는 시민사회가 지방정부에 저항하면서 갈등이 발생하고 있기 때문이다. 결국, 주민기피시설 갈등은 지방정부와 시민사회(지역주민, 시민단체) 모두가 관련된 양상으로 전개되고 있다.
본 연구에서 바람직한 지역거버넌스는 지역적 수준에서 이해당사자의 이해나 복지 등에 영향을 미치는 결정에 대해 기본적으로 이해당사자의 실질적인 참여가 활성화되고 행위자(관료, 계획가 등)의 행동에 책임성이 담보되며 모든 사람들이 적은 비용으로 관련 정보에 적절히 접근할 수 있는 구조와 과정이다. 이런 점에서 바람직한 지역거버넌스의 분석범주는 주체인 이해당사자, 이해당사자의 상호작용 과정인 참여성·투명성·책임성 그리고 이를 둘러싼 환경인 공식적·비공식적 구조로 설정된다. 따라서 주민기피시설 관련 갈등은 이해당사자간 상호작용의 결과이며 동시에 이해당사자들이 자리 매김하고 있는 제도적 맥락 속에서 배태된 결과이다.
본 연구는 이와 같은 바람직한 지역거버넌스 모형에 주민기피시설의 갈등사례를 적용하여 모형의 설명력을 살펴보았다. 그리고 모형을 통한 사례분석의 결과를 다음과 같이 비교, 종합 평가했다.
원지동 추모공원의 경우, 부지결정과 함께 표면화된 이해당사자간 갈등은 관련 기관이나 조직의 비우호적 관계 속에서 지역주민의 낮은 참여수준, 사업과정의 낮은 투명성, 서울시의 낮은 책임성 등으로 발생했다.
군포시 쓰레기소각장의 경우, 시설운영 과정에서 반복적으로 나타나는 이해당사자간 갈등은 관련기관이나 조직의 비우호적인 관계 속에서 시설운영 과정에 투명성이 저하되면서 나타난 결과이다.
부산시 영락공원의 경우, 부지결정 이후 표면화되었던 이해당사자간 갈등은 관련된 조직이나 기관의 우호적 관계 속에서 부산시의 책임성이 제고되고 지역주민의 참여수준이 개선되면서 나타난 결과이다.
분석대상의 갈등시점은 상이하지만, 주민기피시설과 관련된 갈등은 바람직한 지역거버넌스의 관점에서 볼 때 공식적·비공식적 구조, 이해당사자의 가치관이나 태도, 지역적 수준의 참여성, 투명성, 책임성 등이 부정적이거나 만족스럽게 이루어지지 못할 때 발생했다. 반면, 이해당사자간 연계구조를 토대로 지역적 수준의 참여성이나 계획주체의 책임성 그리고 과정의 투명성이 개선되면 갈등은 해소되었다.
이는 주민기피시설과 관련된 갈등사례에 일률적으로 적용될 수 있는 갈등조정 방안은 아니지만, 바람직한 지역거버넌스 측면에서 갈등조정이나 해소의 가능성과 개연성을 제시했다는 점에서 그 의미가 있다. 특히 지역적 수준의 구조적·과정적 특징을 모두 중시하는 바람직한 지역거버넌스의 관점에서 볼 때, 지역주민의 참여나 계획주체의 책임성 등을 배태할 수 있는 제도적 기반의 마련은 갈등의 해소나 조정에 유의미한 영향을 미칠 수 있다고 본다.
이상적으로 바람직한 지역거버넌스의 수준은 개별 분석차원 - 주체적 측면, 구조적 측면, 과정적 측면 - 모두에서 달성되어야 한다.
우선 바람직한 지역거버넌스의 구조적 측면은 관련 제도와 이해당사자의 연계구조가 개선, 확립될 때 갈등의 조정이나 해소에 기여할 수 있다. 이런 점에서 본 연구는 지역주민이 추천한 주민대표나 전문가의 참여보장, 언론이나 시민단체의 사회적 책임성 지각 등을 제안했다.
둘째, 바람직한 지역거버넌스의 과정적 측면은 지역적 수준의 참여성, 책임성, 투명성이 확보될 때 갈등의 조정이나 해소에 기여할 수 있다. 이런 견지에서 본 연구는 시설과 관련된 공청회나 설명회의 개최기간과 횟수 확대, 이해당사자간 협의과정 마련, 다양한 보상수준과 방법의 모색, 개별법이나 통합법의 형태로 정보공유 관련 규정의 마련 등을 제안했다.
셋째, 바람직한 지역거버넌스의 주체적 측면은 이해당사자의 가치관과 태도에 변화가 발생할 때 갈등의 조정이나 해소에 기여할 수 있다. 이런 견지에서 계획주체는 지역주민의 반대나 이견을 지역이기주의로 치부해서는 안 된다. 지역주민 또한 관련 정책이나 계획을 과거 경험에 기초하여 폄하하는 우를 범해서 안 된다. 오히려 지역주민들에게는 시설의 사회적 가치나 공익적 가치 등을 종합적으로 고려할 수 있는 인식의 전환이 요구된다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

In interdependent situation of modern society where the probability of conflict occurrence increases, it means that governance is the structure and process in which stakeholder interact and put together their object and interest. In this regard, conflict is the product of structure as well as process in governance. Therefore, settling a conflict has a important mean in dimension of governance. This research looks for a mechanism to do it in good governance, because good governance has a foundation to put together or control stakeholder's object and interest.
The facility like waste incineration facility, cremation facility is locally unwanted one because of having negative external effect. But we can't help admitting it to be a necessary one for achieving social necessity, public interest and so on. Therefore we have been facing endless conflict situation related with siting or operating this facility. If we cannot settle a conflict successfully, the result will be a social burden for us or next generation.
This research get a mechanism of settling a conflict related with locally unwanted facility in dimension of good local governance(GLG), the reason is as below; First, conflict happens spatially in local level because local government have a right to approve or permit this facility. Second, to understand conflict systematically is necessary to consider civil society sector and government sector together. Because civil society sector has been resisted government, according to the change of society.
In this research, it means that GLG is the structure and process in which the participation of stakeholder is vital, the accountability of actor is guaranteed and the transparency is good at local level. In this regard, this research sets the analytical categories of GLG model as below.; formal and informal structure, the value and attitude of stakeholder, interaction process between stakeholder(participation, accountability, transparency) related with locally unwanted facility. Therefore, the conflict related with locally unwanted facility won't be cleared up successfully by a fragmented approach or short-term way, because it will be embedded with various situation and institutional context between stakeholder. This means conflict to be the result by a reciprocal action between stakeholder who take a position in various institutional context.
Based upon these categories, this research applies conflict cases to GLG model and examines the explanation power of model. And this research also compares to results of analysing cases and evaluates it.
In case of memorial park in Seoul, conflict between stakeholder started with decision for siting cremation facility, charnel housing and so on. In a view point of GLG, conflict attributes to low level of citizen participation, low degree of accountability in Seoul Metropolitan Government and the deficiency of transparency in non-friendly relation between stakeholder.
In case of waste incineration facility in Kunpo, conflict between stakeholder had risen from siting a facility. And this conflict have appeared repeatedly in operating process. In a view point of GLG, this conflict ascribes to low level of friendly relation between stakeholder and the deficiency of transparency in facility operation process.
In the case of memorial park in Pusan, conflict between stakeholder started with decision for siting cremation facility. But this conflict ravel out successfully through improvement of citizen participation level, building of friendly relation between stakeholder and the heightening of accountability in Pusan Metropolitan Government.
Despite of different timing in analysis object, conflict related with locally unwanted facility have happened when analytical categories - formal and unformal structure, the value and attitude of stakeholder, interaction process between stakeholder(participation, accountability, transparency) - are unsatisfactory or negative in perspectives of GLG Model. This is not a universal way which can apply to all conflict case related with locally unwanted facility. But it means possibility and probability for solving a conflict related with locally unwanted facility. Especially in a view point of considering characteristics of structure and process seriously, this research regards making a institutional foundation embedding citizen's participation, actor's accountability and so on as significant way to settle a conflict. In this regard, this research suggests policy implication for settling a conflict as follows.;
First, the structural aspect of GLG can settle the conflict related with locally unwanted facility when related institution are improved and related structure of stakeholder are built.
Second, the process aspect of GLG can settle the conflict when local level of participation, accountability and transparency are improved or satisfied. In this regard, it is important to complement institution for guaranteeing participation. We also must make a institutional foundation like as freedom of information article in individual law. And we need to consider a variety of support form - individual and whole compensation, tangible and intangible compensation, etc. - for the local and local resident.
Finally, the subject aspect of GLG also can settle the conflict when the change of value and attitude in stakeholder happens. Local government needs to consider the objection of resident as the result by perception heightening of local resident, the change of the age. Local resident also are requested the conversion of perception to be consider social and public value of locally unwanted facility together.

목차 (Table of Contents)

• 그림차례 = ⅳ
• 표차례 = ⅳ
• 국문요약 = ⅵ
• 제1장 서 론 = 1
• 1.1 연구배경과 문제제기 = 1
• 1.1.1 연구배경 = 1
• 1.1.2 문제제기 = 2
• 1.2 연구목적 = 4
• 1.3 연구내용과 연구방법 = 4
• 1.3.1 연구내용 = 4
• 1.3.2 연구방법 = 7
• 제2장 이론적 논의와 분석틀의 설정 = 9
• 2.1 거버넌스의 개념과 갈등관리 = 9
• 2.1.1 거버넌스의 등장배경 = 9
• 2.1.2 거버넌스 의미의 다양성과 개념정의 = 11
• 2.1.3 거버넌스와 갈등관리 = 17
• 2.2 주민기피시설 갈등의 이해와 선행연구 경향 = 19
• 2.2.1 주민기피시설의 개념과 특징 = 19
• 2.2.2 주민기피시설 갈등의 이해 = 22
• 2.2.3 선행연구의 경향과 한계 = 36
• 2.3 바람직한 지역거버넌스의 의미와 모형설정 = 40
• 2.3.1 바람직한(good governance) 거버넌스의 요건 = 40
• 2.3.2 바람직한 지역거버넌스의 의미와 분석범주 = 43
• 2.3.3 바람직한 지역거버넌스 모형의 설정 = 44
• 2.4 분석범주의 구체화와 분석틀의 설정 = 46
• 2.4.1 분석범주의 구체화 = 46
• 2.4.2 분석틀의 설정 = 52
• 제3장 주민기피시설 갈등사례의 분석 = 54
• 3.1 서울시 추모공원 = 55
• 3.1.1 사업의 개요 = 55
• 3.1.2 공식적?비공식적 구조 = 62
• 3.1.3 주요 이해당사자의 가치관과 태도 = 75
• 3.1.4 이해당사자의 상호작용 과정 = 79
• 3.2 군포시 쓰레기소각장 = 87
• 3.2.1 사업의 개요 = 87
• 3.2.2 공식적?비공식적 구조 = 95
• 3.2.3 주요 이해당사자의 가치관과 태도 = 111
• 3.2.4 이해당사자의 상호작용 과정 = 114
• 3.3 부산시 영락공원 = 123
• 3.3.1 사업의 개관 = 123
• 3.3.2 공식적?비공식적 구조 = 128
• 3.3.3 주요 이해당사자의 가치관과 태도 = 131
• 3.3.4 이해당사자의 상호작용 과정 = 134
• 제4장 사례분석의 비교 및 종합평가 = 141
• 4.1 사례분석의 비교 = 141
• 4.1.1 공식적?비공식적 구조 = 141
• 4.1.2 주요 이해당사자의 가치관과 태도 = 143
• 4.1.3 이해당사자의 상호작용 과정 = 144
• 4.2 사례분석의 종합평가 = 149
• 4.2.1 공식적?비공식적 구조의 측면 = 149
• 4.2.2 주요 이해당사자의 측면 = 152
• 4.2.3 이해당사자의 상호작용 과정의 측면 = 154
• 제5장 결론 = 157
• 5.1 요약 = 157
• 5.2 정책적 함의 = 159
• <참고문헌> = 162
• <부 록> = 179
• Abstract = 191