都市計劃制限에 따른 私有財産權의 侵害와 權利救濟에 관한 硏究 : 開發制限區域을 中心으로 = (A) Study on Remedies for Infringement on the Private Property Right by the Urban Planning Regulation

국문 초록 (Abstract)

국가는 한정된 국토공간을 효율적으로 이용하고 개발과 보전의 조화를 도모하기 위해 토지이용계획을 적극적으로 수립해야 할 책무가 있다. 특히 도시지역은 도시의 건전한 발전을 도모하고 공공복리를 증진하기 위하여 도시계획이 수립되고 행위제한이 가해지고 있으며, 이러한 도시계획제한 중에서도 개발제한구역의 행위제한이 가장 강하고 제한기간도 길어 재산권 침해에 대한 논란이 끊이지 않고 있다. 계획제한이 공공복리를 위해 그 정당성이 있고 공공복리의 범위가 점차 확대되고 있으나 재산권의 제한은 일정한 한계 아래서만 허용된다 할 것이고, 재산권의 제한은 사유재산권 보장과 공평부담의 견지에서 조절되지 않으면 아니 된다. 이러한 관점에서 이 논문에서는 특히 개발제한구역을 중심으로 사유재산권 침해에 따른 권리구제방안 중 실현 가능한 방안을 모색해 보고자 하였다.
이를 위해 먼저 1962년 도시계획법이 제정된 이후 권리보호의 흠결 영역으로 사실상 방치되어온 도시계획제한에 대하여 살펴보았는바, 도시계획의 의의와 법적 성질, 도시계획제한의 내용과 효과, 개발제한구역의 현황 및 규제사항 등을 기술하고, 2000년도에 제정된 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법을 검토하였다. 다음으로 이러한 공용제한에 대한 손실보상의 근거, 보상요부 판단기준 등에 대한 종래의 이론을 정리·해석하였으며, 도시제한법규의 합헌성에 관한 새로운 이론인 단절이론의 등장배경과 논거 및 내용을 검토한 후, 이 이론에 입각한 헌법재판소의 개발제한구역제도에 관한 헌법불합치 결정을 분석하였다. 마지막으로 계획제한규제에 따른 재산권자의 손실을, 이로 인하여 이익을 보는 수혜자와 공동으로 부담하게 함으로써 개발제한에 따른 사회적 비용을 안배할 수 있는 방안을 모색하였는바, 그러한 방안의 하나로 제시되고 있는 개발권 분리제도를 검토하고, 가상분석을 통하여 그 도입가능성을 검증함과 아울러 이에 필요한 입법방향을 제시하였다.
도시계획제한을 함에 있어 공익을 전제로 하는 제한이라도 수인한도를 벗어나 특별한 희생에 해당될 때 정의와 공평의 견지에서 보상이 불가피하고, 이러한 손실보상제도는 제헌헌법 이래 계속되어 왔으며 수용보상제도로서 정착되어 왔다. 종래의 손실보상이론은 계획제한의 경우에 사회적 제약과의 경계를 확정하는 문제가 논의의 핵심이었는데 이에 대하여는 형식적기준설과 실질적기준설을 함께 고려하는 절충설이 타당하다. 또한 계획제한법률에 보상규정이 없는 것이 일반적인데 이 경우 보상청구의 근거규정을 어디서 찾을 것인가에 관하여는, 헌법의 문언상 재산권의 제한 및 그에 대한 보상을 법률로 정하도록 규정하고 있음에도 제한만 있고 보상이 없다면 위헌이라고 봐야 하므로 위헌(무효)설이 타당한 것으로 판단된다. 보상범위에 대하여는, 배분적 정의구현을 목표로 하는 현대의 사회적 법치국가에서는 완전보상을 원칙으로 하되 경우에 따라 상당보상도 가능하다고 보는 절충설이 설득력이 있다.
재산권의 제한(또는 침해)에 따른 권리구제와 관련하여 종래의 경계이론에 의하면 보상규정이 없는 경우에도 재산권의 제한이 수용적 효과를 가져온다면, 법원이 독자적으로 직접 보상여부와 보상액을 결정할 수 있고, 국민의 입장에서는 재산권의 침해행위를 취소 청구하거나 재산권의 침해를 수인하고 법원에 보상을 구할 수 있는 선택권을 가진다는 것이다. 그러나 단절이론에서는 개발제한구역 결정에서 헌법재판소가 밝힌 바와 같이 보상규정이 없는 경우에는 청구할 수 없다는 것이다. 따라서 보상규정이 없는 경우에 재산권의 제한으로 특별한 희생 등을 당한 재산권자가 그 손실을 보상받기 위해서는 먼저 제한행위의 근거법률의 위헌ㆍ위법을 전제로 당해 행위의 취소를 구하는 소송을 제기해야 한다. 그 과정에서 위헌심판제청의 신청 또는 헌법소원을 제기해야 할 것이고, 헌법재판소의 위헌결정을 받아 당해 행위의 취소를 통하여 권리의 회복을 꾀하여야 할 것이다. 위헌성 해소를 위한 보전방법을 강구함에 있어서 헌법재판소가 헌법 제23조 제1항, 제2항에 의거 위헌여부 판단을 함에 따라 금전보상의 원칙만이 아닌 보상의 다양성이 확보되었고, 개정 국토의계획및이용에관한법률과 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법에서는 일정 조건하의 매수청구권제도와 지정의 해제를 보전방법의 하나로 규정하고 있다.
계획제한규정의 합헌성 회복을 위한 보전방법 중 지정의 해제는 환경훼손과 도시의 과밀화, 삶의 질 저하 등을 감안할 때 실행이 곤란하고 매수청구권제도는 막대한 재원조달문제가 있어 도입에 한계가 있다. 한편으로 국민의 삶의 질 향상에 필요한 계획제한의 필요성이 점점 증대되는 반면, 시민권리의식의 향상으로 적절한 보상이 수반되지 않는 재산권 규제에 대한 반발이 날로 거세어짐에 따라 상충되는 이해관계를 적절히 조절해야 할 필요성은 더욱 커지고 있다. 이와 같이 상충하는 이해관계의 조정방안으로 토지소유권으로부터 개발권을 분리하는 방안이 있는바, 용도지역제의 본질적인 한계를 극복하기 위한 한 방안으로 개발권의 분리를 적극 검토해야 할 필요가 있으며, 개발권을 국ㆍ공유화하는 영국의 방안과 개발권을 보상의 한 수단으로 유통시키는 미국의 방안(개발권양도제도) 중에서 토지이용법제에 관한 한 미국법제를 도입한 우리 나라의 실정에 후자가 적절한 것으로 판단된다.
이러한 개발권양도제가 성공하려면 근거법을 마련하고 개발권의 양도·양수가 활발히 이루어지도록 하는 제도적 보장이 필요함은 물론이나 기본적으로 개발허용지역(양수지역)에서 개발권의 수요가 뒷받침되어야 한다. 이의 실효성을 검증하기 위한 가상실험 결과, 현재의 국토계획법상의 용적률을 그대로 유지해서는 개발권에 대한 수요가 충분치 않아 성공가능성이 낮으므로 종전의 용도별 용적률 허용치를 대폭 강화하여, 현재의 용적률 평균(주거ㆍ준공업 80%, 녹지 10%, 상업 200%) 이하로 규제하고 개발권 소지자에게는 강화된 한계용적률(주거ㆍ공업ㆍ녹지 150%, 상업 400%)까지 개발을 허용한다면 개발수요도 충분히 확보되고 개발규제지(양도지역)와 개발허용지(양수지역)간의 격차해소로 사회적 비용의 공평한 배분에도 기여할 수 있을 것으로 판단된다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

A state has a responsibility to formulate the land use plans in order to use the limited land space effectively and to harmonize development with preservation. Especially in the urban area, urban plans with regulations are set up to develop the city soundly and improve public interests. Among the urban plans, the regulations in Greenbelts are tend to be very onerous restrictions for a long time. Therefore, the regulations create a lot of property infringement arguments. The public interest arguments provide the legitimate ground for the development restrictions. However, imposing restrictions on the property rights should be controled based on private property rights and equal burden principle. This thesis seeks for several feasible relief measures for the infringements on the private property rights by the urban planning regulations, especially in the Greenbelt area.
First, the thesis examines the development of urban planning regulations after enactment of Urban Planning Act in 1962. It discusses the concept and legal nature of urban planning, the substance and effect of urban planning regulation, and the current regulations on the Greenbelt area. Secondly, it analyses the existing theories with the views on compensation for a loss from public use regulations and on requirements for the compensation. It also analyses a new theory, the Discontinuation Theory, on the constitutionality of the urban regulation acts and the case about the unconstitutionality of the Greenbelt system. Finally, it seeks relief measures for distributing social costs by the development restrictions over the property owners who lose their property rights and the beneficiary who gains benefits. It suggests a development rights scheme.
Even though the urban planning regulation is needed because of the public interests, the compensation should be granted to those who lose their property rights due to the restrictions based on the justice and the fairness. The loss compensation system has been established after the first Constitutional Law in Korea as expropriation compensation. The theoretical ground for compensation due to the regulations should be the compromised view with formality and substance. When there is no compensation provision in the acts related to the urban planning regulation, the acts should be considered as constitutional because the constitution declares that a compensation law should be enacted where property rights are restricted. The scope of compensation should be full compensation. Also the partial compensation would be possible according to circumstances.
In the redemption for rights restriction and infringement, it has been argued that even if there is no compensation provision the court can decide whether the compensation is granted and the amount of compensation. In this view, the public can seek to cancel the property infringement activity or demand the compensation. In the case about the Greenbelts, the Constitutional Court found that it is impossible to demand compensation if there is no compensation provision. Therefore, the unconstitutionality should be declared before the cancellation action is started.
In order to restore constitutionality, removing the regulations or granting purchase request rights can be used. But removing the regulations will bring the problems of environment damages and city congestion. Granting purchase request rights will demand huge financial resources. Therefore, in order to compromise the necessity of regulations with the interests of property owners, the property ownership rights and the property development rights should be separated. In UK, the development rights are nationalized. In US, the development rights can be transferred. Korea can adopt the US system.
For introducing the development rights transference system, Korea needs to enact a law which provides systemic guarantee the development rights transfer. Moreover, there should be demand of development rights in the development grant area. With current system, the possibility of succeeding the development rights system is very low. In order to increase development rights demand, the capacity restriction regulations should be reformed.

목차 (Table of Contents)

• 목차
• 第1章 序論 = 1
• 第1節 硏究의 目的 = 1
• Ⅰ. 問題의 提起 = 1
• Ⅱ. 연구의 목적 = 4
• 第2節 硏究의 範圍와 方法 = 5
• Ⅰ. 연구의 범위 = 5
• Ⅱ. 연구의 방법 = 6
• 第2章 都市計劃制限의 意義와 法的 性格 = 7
• 第1節 行政計劃으로서의 都市計劃 = 7
• Ⅰ. 行政計劃의 槪念 및 機能 = 7
• 1. 행정계획에 대한 시각 = 7
• ⑴ 정태론과 동태론 = 7
• ⑵ 행정계획과 집행의 관계 = 8
• 2. 행정계획의 개념 = 9
• 3. 행정계획의 발전 및 기능 = 9
• 4. 행정계획의 종류 = 10
• ⑴ 종합적 행정계획과 부문별 행정계획 = 11
• ⑵ 장기계획, 중기계획, 단기계획 = 11
• ⑶ 지역계획과 비지역계획 = 11
• ⑷ 상위계획과 하위계획 = 11
• ⑸ 구속적 행정계획과 비구속적 행정계획 = 11
• Ⅱ. 도시계획의 의의 및 법적 성질 = 12
• 1. 도시계획의 실정법적 의의 = 12
• 2. 도시계획결정의 법적 성질 = 12
• ⑴ 독일의 학설 = 12
• ⑵ 미국의 학설과 판례 = 14
• ⑶ 우리 나라의 학설과 판례 = 15
• 3. 도시계획과 도시계획제한의 관계 = 16
• 第2節 都市計劃制限의 內容 = 17
• Ⅰ. 공용제한으로서의 계획제한 = 17
• 1. 공용제한의 의의 = 17
• 2. 공용제한의 종류 = 17
• ⑴ 일반적 분류 = 17
• ⑵ 공익상 수요의 유형에 따른 분류 = 18
• Ⅱ. 국토의계획및이용에관한법률 상의 도시계획제한의 내용 = 20
• 1. 공통적인 행위제한 = 20
• 2. 용도지역 안에서의 건축제한 = 20
• 3. 용도지구별 건축제한 = 22
• 4. 시가화조정구역의 행위제한 = 24
• 5. 수산자원보호구역에서의 행위제한 = 24
• 6. 도시계획시설용지별 행위제한 = 24
• Ⅲ. 도시계획제한의 유발효과 = 25
• 1. 도시계획제한 완화의 효과 = 25
• 2. 도시계획제한 강화의 효과 = 27
• 3. 도시의 성장관리 조절 = 27
• 第3節 開發制限區域(Greenbelt) = 28
• Ⅰ. 그린벨트 제도의 연혁과 목적 = 28
• 1. 영국 = 28
• 2. 일본 = 29
• 3. 우리 나라 = 30
• Ⅱ. 개발제한구역의 현황 = 30
• 1. 인구 및 세대수 = 31
• 2. 토지이용현황 = 31
• 3. 소유자별 현황 = 31
• 4. 구역지정 이후 소유권 변동 현황 = 31
• 5. 건축물 현황 = 31
• Ⅲ. 개발제한규제의 내용 = 32
• 1. 행위제한의 원칙 = 32
• 2. 허가를 요하는 행위 = 32
• 3. 신고대상이 되는 행위 = 33
• Ⅳ. 개발제한구역제도의 功過와 입법적 조치 = 34
• 1. 개발제한구역제도의 功過 = 34
• 2. 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법의 제정 = 35
• ⑴ 입법의 배경과 목적 = 35
• ⑵ 주요내용 = 35
• 3. 新法에 대한 평가 = 36
• 第3章 公用制限에 대한 종래의 損失補償理論 = 38
• 第1節 序說 = 38
• 第2節 損失補償制度의 沿革과 意義 = 40
• Ⅰ. 연혁 = 40
• 1. 독일 = 40
• ⑴ 절대군주시대 이전 = 41
• ⑵ 근대시민국가시대 = 42
• ⑶ 사회적 법치국가시대 = 42
• 2. 일본 = 44
• 3. 우리 나라 = 46
• Ⅱ. 제도적 의의 = 46
• 第3節 損失補償의 槪念과 根據 = 48
• Ⅰ. 손실보상의 개념 = 48
• 1. 전통적인 개념 = 48
• 2. 개념의 확장 = 50
• ⑴ ‘적법성’의 포기 = 51
• ⑵ ‘재산상’의 특별손실의 포기 = 53
• Ⅱ. 損失補償의 根據 = 54
• 1. 이론적 근거 = 54
• ⑴ 재산권 보장 = 55
• ⑵ 평등부담의 원칙 = 55
• ⑶ 생활권 보장 = 56
• 2. 실정법적 근거 = 57
• ⑴ 헌법 제23조 = 57
• ⑵ 관련 학설 = 57
• 第4節 損失補償의 要否基準 = 60
• Ⅰ. 형식적기준설 = 61
• Ⅱ. 실질적기준설 = 64
• 1. 序 = 64
• 2. 학설 = 64
• ⑴ 보호가치성설 = 65
• ⑵ 수인한도성설(기대가능성설) = 65
• ⑶ 사적효용설 = 66
• ⑷ 목적위배설 = 67
• ⑸ 사회적제약설 = 68
• ⑹ 상황구속성설 = 69
• Ⅲ. 절충설 = 71
• 第5節 損失補償의 範圍 = 72
• Ⅰ. 정당한 보상의 의의 = 72
• 1. 완전보상설 = 72
• 2. 상당보상설 = 74
• 3. 절충설 = 75
• Ⅱ. 실정법상의 보상범위 = 76
• 第4章 計劃制限法規의 合憲性에 관한 새로운 理論 = 78
• 第1節 序說 = 78
• 第2節 斷絶理論 = 79
• Ⅰ. 재산권내용규정 = 79
• Ⅱ. 단절이론 = 80
• 1. 단절이론의 내용 = 80
• 2. 補塡義務있는 재산권 내용규정 = 82
• Ⅲ. 재산권내용규정의 위헌성 심사기준 = 84
• 1. 재산권내용규정의 일반적 합헌요건 = 85
• ⑴ 헌법 제23조 제1항 제1문에 의거한 재산권보장의 본질적 내용 = 85
• ⑵ 헌법 제23조 제2항에 따른 재산권의 사회적 제약 = 85
• ⑶ 비례의 원칙 = 86
• ⑷ 기타 헌법상의 준수요건 = 88
• 2. 장래에 대한 재산권제한의 위헌성 심사 = 89
• 3. 기득권 제한의 위헌성 심사 = 90
• ⑴ 재산권보장과 소급입법, 신뢰보호원칙 = 90
• ⑵ 공익과의 비교형량 및 경과규정의 필요성 = 91
• 4. 보전규정의 필요성 = 92
• ⑴ 신뢰보호의 관점에 의한 사회적 제약과 수용적 제약의 구분 = 93
• ⑵ 보전을 필요로 하는 경우 = 94
• 5. 결언 = 96
• 第3節 計劃制限에 대한 憲法裁判所의 決定 = 97
• Ⅰ. 일반론 = 97
• Ⅱ. 舊도시계획법 제21조에 대한 헌법불합치결정 = 97
• 1. 사건의 개요와 심판의 대상 = 97
• ⑴ 사건의 개요 = 97
• ⑵ 심판의 대상 = 98
• 2. 법원의 위헌제청기각 이유와 정부의 의견 = 98
• ⑴ 법원의 위헌제청기각 이유 = 98
• ⑵ 정부의 의견 = 98
• 3. 결정의 요지 = 99
• ⑴ 토지재산권의 사회성ㆍ공공성 = 99
• ⑵ 토지재산권 제한의 한계 = 99
• ⑶ 사회적 제약의 한계초과 = 99
• ⑷ 사회적 제약의 범주 = 99
• ⑸ 비례의 원칙 위반 = 100
• ⑹ 위헌상태의 제거 및 권리구제 절차 = 100
• ⑺ 보상방법의 다양성 = 100
• Ⅲ. 헌법재판소결정의 의미 = 101
• 1. 일반론 = 101
• 2. 위헌성심사의 새로운 기준 = 101
• 3. 보상방법의 다양성 = 102
• 4. 권리구제의 문제 = 102
• 5. 협의의 공용제한과의 구분 = 103
• Ⅳ. 소결 = 101
• 第5章 計劃制限과 ‘開發權’의 分離 = 105
• 第1節 序說 = 105
• 第2節 開發權의 意義와 必要性 = 106
• Ⅰ. 토지소유권과 개발권 = 106
• 1. 토지소유권의 한계성 = 106
• 2. 개발권의 개념 = 107
• Ⅱ. 토지소유권 구조의 비교 = 107
• Ⅲ. 개발권 분리의 필요성과 법적 과제 = 109
• 1. 개발권 분리의 필요성 = 109
• ⑴ 개발이익 환수 및 계획손실보상 = 109
• ⑵ 토지시장의 안정성 구축 및 토지이용의 적정성 도모 = 109
• ⑶ 지속가능하고 친환경적인 국토관리 = 110
• ⑷ 토지를 둘러싼 공ㆍ사익의 조정 및 토지 富의 형평 배분 = 110
• ⑸ 이용우선의 토지관 정립 = 110
• 2. 개발권 분리를 위한 법적 관계 = 111
• ⑴ 법질서의 형성과 개발권 = 111
• ⑵ 보상수단으로서의 개발권 = 111
• ⑶ 개발권 분리의 법적 한계 = 113
• 第3節 開發權의 分離?施行事例 = 114
• Ⅰ. 영국: 개발권 공유화 = 114
• Ⅱ. 프랑스: 건축권의 일부 공유화 = 115
• Ⅲ. 미국: 개발권 분리 및 유통 = 117
• ⑴ 도입배경 = 117
• ⑵ 개발권 개념 및 개발권양도제(TDR)의 기본구조 = 117
• ⑶ 개발권 분리 및 유통사례 = 118
• ⑷ 개발권 양도제의 성공요인 = 119
• Ⅳ. 우리 나라 = 120
• ⑴ 농지대리경작제 = 120
• ⑵ 이축권 = 121
• ⑶ 이주대책으로서의 택지공급 또는 아파트분양권 = 121
• 第4節 開發權 分離ㆍ流通制度 導入方案 = 122
• Ⅰ. 개발권양도제(TDR) 도입 필요성 = 122
• Ⅱ. 도시지역 내 소규모 지구에서의 적용가능성 검토 = 122
• 1. 전제조건 = 122
• 2. 시뮬레이션 = 123
• ⑴ 시뮬레이션 Ⅰ: 주택지 조성사업지구의 녹지보전 사례 = 123
• ⑵ 시뮬레이션 Ⅱ: 매장문화재 보호 사례 = 125
• ⑶ 시뮬레이션 Ⅲ: 장기 미집행 도시계획시설의 보상사례 = 128
• Ⅲ. 수도권 개발제한구역에서의 적용가능성 검토 = 131
• 1. 전제조건 = 131
• 2. 개발권의 수요ㆍ공급량 = 131
• Ⅳ. 시뮬레이션 종합 및 정책적 함의 = 133
• Ⅴ. 개발권양도제의 도입요건 = 134
• 1. 개발권양도제의 입법 = 134
• 2. 관련법규정의 개정 = 135
• 3. 효과적 개발권양도제의 설계 = 135
• Ⅵ. 소결 = 136
• 第6章 結論 = 137
• <참고문헌>
• 國文抄錄
• ABSTRACT
• 부록