社會福祉서비스 供給네트워크에 관한 硏究 : 서울시 老人地域保護서비스의 政府 市場 NGO간 協力을 중심으로 = (A) study on network for social welfare service provision : cooperation of government, market, and NGO for old age community care in Seoul

국문 초록 (Abstract)

복지공급에 있어 전통적 시장중심국가에서부터 국가중심모델을 추구하던 국가에 이르기까지 전통적 관료모형과 구별되는 새로운 행정방식으로서 복지공급 거버넌스에 대한 논의와 정책실험이 전개되고 있다. 하지만 이러한 흐름은 대부분 추상적 차원에서 진행되고 있어 보다 실천적 차원에서 구체화할 필요가 있다.
우리의 경우 복지공급자원의 다변화가 요구되는 시점에서 다원화된 공급자원의 관계를 효율적으로 설계하는 작업이 필요하며 따라서 복지수요와 공급이 조화를 이루는 균형적 복지공급체계의 틀 내에서 공급주체간 역할이 설정되어야 할 필요가 있는 것이다.
본 논문은 노인지역사회보호서비스 공급에 있어 정부·시장·NGO간 상호작용에 의한 네트워크전달체계의 구조를 측정진단하고, 문제점 추출을 통해 네트워크 형성을 위한 조건들을 탐색하는 것에 관한 연구이다. 네트워크는 궁극적으로 거버넌스 패러다임의 실천적 단위이며 문제해결기제로 간주된다.
본 연구에서 도입하고 있는 노인지역사회보호서비스란 노인복지법상의 재가복지서비스와 방문의료서비스를 연계한 조작적 개념이다. 이러한 개념을 설정한 이유는 선행연구에서 지적된 내용을 분석해 볼 때, 노인복지서비스 공급에서 우선적으로 연계되어야 하는 서비스가 바로 의료보건서비스라는 사실 때문이다. 또한 정부, 시장, 시민사회가 참여하는 상호작용을 포착하는데 용이하다.
연구방법은 크게 다음 두 가지로 진행되었다. 첫째는 국내외 관련연구의 문헌분석을 통해 거버넌스의 일반론을 수렴함으로써 네트워크의 이론적 틀을 설정하였다. 이러한 규범적인 이론의 관점에서 한국의 노인지역사회보호서비스 네트워크의 함의와 문제점을 파악하였다.
둘째, 이렇게 추출된 네트워크 원리를 서울시 노인지역사회보호서비스 공급사례에 적용하여 실증 분석하였다. 분석대상지역으로는 지역사회경제적 맥락을 고려하여 서울시 자치구중 은평구와 송파구를 선정하였다.
사례분석은 클라이언트 의뢰, 자금교환, 조직간 접촉 등 세 가지 네트워크 구조를 파악하는데 초점을 두고 진행되었다. 이를 위한 조사는 다음 두 가지 측면에서 진행되었는데, 첫째, 공식적 보고자료와 관계자 인터뷰 등 질적 분석을 통해 클라이언트 의뢰네트워크 구조의 인지적 전체윤곽을 파악하였다. 아울러 현행 조직간 자금전달의 제도적 경로도 이러한 방법에 의해 파악하였다. 둘째, 이를 토대로 네트워크 실증분석은 서울시 노인지역사회보호서비스 관련기관을 전수 설문조사하여 기관간 연계의 정도와 내용, 방향 그리고 구조적 특징을 측정하였다.
이와 같은 분석을 통해 본 논문은 다음의 결과를 도출하였다. 먼저 이론적 함의는 지역복지공급 거버넌스에 대한 인식체계에 관한 것이다. 이는 민간화, 시장화등 경쟁원리의 도입을 추구하는 신공공관리주의(NPM), 도시지역단위에서 공공과 민간간 협력메카니즘을 설명하는 도시레짐, 그리고 한 사회의 복지를 정부와 시장, 가족, 시민사회에서 생산되는 복지총량의 함수로 설명하는 복지다원주의 이론의 지향점들로 구성된다. 이러한 속성을 담고있는 네트워크를 복잡한 사회문제의 해결메카니즘으로 이해하며 이는 시장, 위계와 차별되는 거래방식으로서 다원화된 독립적 복지공급주체간 느슨한 협력관계를 특징으로 한다.
실천적 함의로서는 첫째, 단위정부간 관계에 있어 실질적인 분권화가 이루어져야 한다는 것이다. 지역네트워크가 대도시 단위에서 제기되는 지방적 이슈와 이익에 대한 문제해결기제로 기능 한다는 점 때문이다. 따라서 공공전달체계상의 일선에 위치하는 자치구는 노인보호를 위한 보조금 결정 등 상위정부와 더불어 지역문제해결에 기여할 수 있도록 해야한다는 것이다. 둘째, 정부와 시장간의 관계에 있어서 유료서비스에 대한 구체적 욕구가 있음에도 불구하고 복지시장의 발달이 대단히 미약하다는 것이다. 노인지역보호서비스는 취약노인뿐만 아니라 일반노인도 포괄하고 있는 점, 그리고 서비스의 소비는 매우 개별적이며 배제가능하다는 사실 때문에 시장의 참여가 효율적이다. 그러나 1993년 개정 노인복지법상 재가노인복지사업자로 민간영리조직이 참여할 수 있도록 하였음에도 불구하고 유료서비스에 대한 정부의 지원육성정책은 부족한 형편이다. 셋째, 정부와 시민사회단체관계에서 볼 때 재정지원이란 정책수단이 민간단체를 관변단체화하는 우려속에 한편으로는 정부와 시장의 틈새를 메우는 실질서비스를 생산하는 시민단체에 대한 지원은 소홀하다. 이러한 제반 문제점들로 인해 사회복지서비스 공급주체인 정부, 시장, 시민사회간 관계는 매우 불균형한 상태에 있다
한편 본 논문의 노인지역사회보호서비스를 구성하는 재가복지와 방문간호, 그리고 가정간호서비스간 네트워크 또한 매우 제한된 영역에 국한되어 있음이 발견된다. 재가복지기관은 자체 확보한 자발적 의료서비스를, 보건소의 방문간호는 수요대비 낮은 공급능력을, 병원중심 가정간호서비스는 병원간에서만 연계되고 있다. 더구나 지역가정간호서비스인 서울시 간호사회의 서비스는 법제상 중단되었다.
또한 질적 양적 분석을 통한 결과로 클라이언트 네트워크 상에서 중심적 역할을 수행하는 조직은 보건소이며, 자금교환 네트워크에 있어서는 행정기관(구청), 그리고 조직간 접촉네트워크에 있어서는 구청과 사회복지기관이 중심적 역할을 수행하고 있는 것으로 집약된다. 하지만 보편적인 거버넌스 패턴이 네트워크로 구체화 될 때는 상황적 조건에 따라 정부, 시장, 시민사회간 균형을 달리해야 할것이다. 서울시 전체의 클라이언트 의뢰네트워크에서 보건소가 매개중심적 위치에 있는 것으로 나타났으며 이러한 결과는 은평구의 경우 더욱 분명해지고 있다. 그러나 송파구는 보건소의 영향력이 현저하게 떨어져 있는데 이러한 사실은 지역네트워크의 형성에 있어 지역의 맥락적 차이를 고려해야 함을 시사하고 있는 것이다. 따라서 거버넌스 패턴이 지역수준으로 구체화되었을 때 맥락적 배경에 따라 다양한 네트워크 형태로 확산된다는 것이다.
이러한 내용을 토대로 노인지역사회보호서비스 공급네트워크 설계를 위한 정책적 고려사항들을 제시하였다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Governance paradigm has been spread over nations for social welfare service provision as distinguished from traditional bureaucratic model. But this trend is characterized by abstract discour se, somewhat metaphorical abuse. So it is difficult to under stand and apply the term 'governance' not yet specified in the practical dimension to service delivery. Particularly in Korea, it is necessary to develop the relationships of multi- supplier in service delivery process in the era of welfare pluralism. This will lead to balancing the welfare demand and supply.
This study examines the basic conditions for building the social welfare service network through measuring the structure of community care for old age service delivery network in which government, market, and NGO interact.
The term 'network' is regarded as problem-solving mechanism and implementation structure of governance. The definition of community care for old age is operational concept that integrates home based service composed of day care, short stay, home helper service and home nur shing care. The reason of using this kind of concept is, fir st of all, that health and medical services are important for old age care according to the results of existing research. And it is easy to explore the relationships of government, market, and civil society in community care delivery system.
The research was carried out with two way method.
First, theoretical analysis covers a wide range of view point of governance for setting the theoretical framework of network, and some issues were classified concerning old age care service network. Second, Based on these network principles as implementation structure of governance, empirically network analysis was applied to the case study, old age community care service network in Seoul. Eunpyung and Songpa district were chosen as regional unit, and these two areas are distinguished each other in the socio-economic context.
Case study was conducted to figure out the specific network structure focused on three main network contents such as client referral, fund exchange, and organizational contact.
To accomplish this purpose, data collection for investigation was carried out in two way directions. First, formal report and interview data were used to figure out the entire cognitive map of client network and institutional fund delivery flow in practice. Second, empirical network analysis was carried out with per sonnel of organizations providing community care service for older age to measure the degree, contents, direction, and structural feature of networks : network density, degree/betweeness/closeness centrality and centralization.
In this context, the major findings and implications are as follow.
At theoretical dimension, it implicates that the local welfare governance should be under stood at least in the complex per spectives of New Public Management (NPM), urban regime, and welfare mix approach. This means that it is dynamic and complex mechanism underlying the esprit of competitiveness, collaboration, voluntarism etc. The network characterized as loosening cooperative relationship among independent actors is considered as problem solving mechanism at the implementation level and it is different from market or hierarchical transaction mode.
At practical dimension, first, it implicates that further decentralization is required to district (GU). By involving at the decision process of fund allocation for service delivery network, the district authority will greatly commit to solve the complex problem within community.
Second, Government was not concerned about developing market supporting system while demand payable to profit - type service exist s. Because of it's excludability, now market can play an important role to provide social welfare service with more efficient way, especially in the case of community care for old age covering the independent as well as the dependent.
Third, government grants NGO as fiscal instrument to support organizations that are not as sociated directly to produce service in some aspects. This policy would not helpful to facilitate accumulation of social capital that fill up a gap between government and market.
Because of these problems mentioned above, the relationship among role of government, market, NGO is unbalanced in delivering social welfare service. Inter-organizational network activity among home-based service, organization, hospital-based home nursing care, visiting nursing office is limited, and especially community-based home nursing service which has been provided by Seoul Nur se Association stopped through legal amendment.
As the result of network analysis, health care office has high centrality in client network, as district authority does inter-organization contact network with social welfare agency and in fund network.
But two region, Songpa and Eunpyung being compared, these results give some implication in structuring service network in practice. Eunpyung is relatively insufficient of resources to structure and manage network, but the degree of inter-organizational linkage is high. Health care office has higher centrality in client network. By contrast, Songpa has enough resources to meet stratified need, but the degree of inter-organizational linkage is low. Health care office has lower centrality in client network than Songpa.
It is network context that enforce to diverge network structure. This means that governance principle expressed by 'network' varies with regional context at technical level. Based on these result, this study suggests other policy
considerations in designing service network.

목차 (Table of Contents)

• - 차례 -
• 그림 차례 ⅳ
• 표 차례 ⅴ
• 국문요약 ⅶ
• 제1장 서론 = 1
• 1.1 연구의 배경 = 1
• 1.2 연구의 목적과 내용 = 2
• 1.3 연구의 범위와 방법 = 5
• 1.3.1 연구의 범위 = 5
• 1.3.2 연구의 방법 = 6
• 제2장 지역복지공급 거버넌스의 이론적 기초 = 8
• 2.1 거버넌스 논의와 복지공급 패러다임의 변화 = 8
• 2.1.1 거버넌스의 정의 : 개념의 분해와 적용 = 8
• 2.1.2 복지공급 패러다임의 변화 = 16
• 2.2 사회복지공급과 공공·민간관계 = 23
• 2.2.1 역할분담모형 = 26
• 2.2.2 협력생산방식 = 30
• 2.3 복지공급 거버넌스의 인식체계 = 40
• 2.3.1 신 공공관리주의(NPM)와 복지공급 거버넌스 = 40
• 2.3.2 도시 레짐(Urban Regime)과 복지공급 거버넌스 = 43
• 2.3.3 복지다원주의(Welfar e Plur alism )와 복지공급 거버넌스 = 47
• 제3장 사회복지서비스 공급네트워크 분석과정 = 56
• 3.1 서비스전달체계와 네트워크 = 56
• 3.1.1 시장·위계·네트워크 = 57
• 3.1.2 네트워크 전달체계의 구조적 특징 = 63
• 3.1.3 지역사회복지 전달네트워크의 기반요소 = 67
• 3.2 선행연구의 검토 = 80
• 3.3 분석모형과 방법 = 85
• 3.3.1 네트워크분석(network analysis) 모형 = 86
• 3.3.2 분석대상과 내용 = 89
• 3.3.3 분석 틀의 설정 = 93
• 제4장 사회복지서비스 공급네트워크 구조분석 = 96
• 4.1 노인지역사회보호서비스의 의의 및 특성 = 96
• 4.1.1 노인지역사회보호서비스의 특성 = 96
• 4.1.2 노인지역사회보호서비스 공급네트워크 참여자 분석 = 102
• 4.2 노인재가복지와 방문간호서비스간 연계구조분석 = 113
• 4.2.1 지역자원의 분포와 연계성 조건 = 113
• 4.2.2. 서비스공급 체계간 연계구조 분석 = 115
• 4.3 노인지역사회보호서비스 공급네트워크 분석 = 119
• 4.3.1 지표별 분석 = 119
• 4.3.2 네트워크 내용별 분석 = 126
• 4.3.3 네트워크 구조와 서비스 효과성 = 133
• 제5장 사회복지서비스 공급네트워크 형성조건: 맥락적 특징 = 137
• 5.1 지역네트워크 형성의 조건과 전략 = 137
• 5.1.1 선행조건의 탐색 : 교환조건 = 137
• 5.1.2 협력유인과 유지관리 전략 = 139
• 5.2 지역적 맥락과 네트워크의 특성 = 144
• 5.2.1 지역네트워크의 특징과 형성의 맥락 = 144
• 5.2.2 지역네트워크 형성절차와 단계 = 151
• 제6장 결론 = 154
• 6.1 연구결과의 요약 = 154
• 6.2 정책적 시사점 = 158
• 부록 1. 설문지 = 164
• 부록 2. 면접조사현황 = 173
• 참고문헌 = 175
• ABSTRACT = 191