市·郡統合政策 效果에 관한 實證的 硏究 : 統合市의 都市서비스 供給水準을 중심으로 = (An) empirical study on the effect of city-county consolidation policy : toward the urban service provision in consolidated cities

국문 초록 (Abstract)

도농통합의 이론적 배경은 기초수요의 충족을 통한 도농간의 균형발전에 있으므로 통합시 도시개발의 목표도 우선 기초수요 충족과 도농간 균형발전에 두어야 한다. 그리고 통합시는 하나의 자치단체로서 타 자치단체에게 뒤떨어지지 않는 도시서비스 공급수준을 갖추어야 한다. 따라서 시·군통합 이후 통합시의 도시서비스 공급수준이 어떻게 변화되었으며, 통합시 내부의 도시지역과 농촌지역간 도시서비스 공급수준 차이가 어떻게 변화되었는지를 살펴보는 것이 본 연구목적이다.
이러한 연구목적과 관련된 연구결과는 다음과 같다. 첫째, 통합시 도시서비스 공급수준은 통합전이나 통합후나 변함이 없다. 둘째, 통합시 도시서비스 적정성은 공급측면과 타 자치단체와의 상대적 비교를 통해 보았을 때는 나쁘지 않지만, 수요자 측면에서 보았을 때는 도시서비스 공급이 불충분하다고 할 수 있다. 그리고 이러한 도시서비스 적정성은 통합전이나 통합후에 변함이 없다. 셋째, 통합시 내부의 도시지역과 농촌지역간 도시서비스 공급수준 차이를 보면, 도시지역에 더 좋은 도시서비스가 공급되고 있으며, 도시지역과 농촌지역간 도시서비스 공급격차는 많이 난다고 할 수 있다. 넷째, 도시지역과 농촌지역간 도시서비스 공급수준 격차는 통합 전이나 통합 후나 변함이 없거나, 격차가 더 커졌다고 할 수 있다.
따라서 시·군통합이 도시서비스 공급수준 향상과 통합시 내부 도농간 도시서비스 공급수준 격차 감소에 영향을 미치지 못하고 있다고 할 수 있다.
이러한 결과는 다음과 같은 원인이 작용했다고 본다. 첫째, 통합의 효과는 중앙집권의 상황보다는 정부의 자율성이 보장된 지방차지 체제에서 더욱 크게 나타나는데, 우리나라의 경우 진정한 지방자치가 실시되었다고 보기 어렵다. 둘째, 시장중심의 행정이 되고 있어 도시지역에 편중된 행정이 될 수 있다. 셋째, 도농통합은 공간의 유기적 통합이라기보다는 기존의 물리적 형태를 그대로 유지한 채 모양만 확대한 단순통합이었으며, 지방자치단체장 선거를 앞두고 선거 및 선거 이후의 구도를 염두에 둔 정치적 통합이었다. 넷째, 지방재정은 열악하며, 통합시 도농간 재정수혜의 균등화도 현실적으로 용이하지 않다.
이러한 연구결과와 결과해석을 바탕으로 몇 가지 정책적 제언을 하면, 첫째, 지방정부의 권한을 확대해야 한다. 통합의 효과는 중앙집권의 상황보다는 정부의 자율이 보장된 상황에서 더욱 크게 나타난다. 둘째, 지방의회의 역할을 강화해야 하고 시민단체의 의견을 수렴해야 한다. 셋째, 통합시의 도시서비스 공급수준은 통합전이나 통합후나 변함이 없고, 도시서비스 적정성에서도 통합전이나 통합후에 변함이 없고, 통합시 주민의 도시서비스에 대한 만족도가 낮은 편이므로 통합시 주민에게 생활에 있어서 기본적인 서비스인 교통, 상하수도, 교육, 문화, 의료에 관련된 기반시설을 갖추도록 해야 한다. 넷째, 특히 통합시 중에서 농촌지역의 도시서비스 수준은 낮다고 할 수 있으므로 농촌지역에 대한 기본적인 도시서비스 확충이 필요하다 하겠다. 다섯째, 기본적인 도시서비스를 확충하기 위해서는 필수적으로 재원문제가 따르기 마련이므로 재원확보 방안에 대한 고려를 해야한다. 그리고 중앙정부는 재원이전과 더불어 통합시의 기본적인 서비스 충족과 발전을 위해 지역사회 간접자본 확충과 같은 적극적인 지원이 필요하다고 하겠다. 여섯째, 도농통합의 목적 중의 하나는 적은 비용으로 주민에게 좋은 서비스를 제공하는 것이기 때문에 이러한 목적을 달성할 수 있는 새로운 서비스 공급방식을 모색할 필요가 있다. 일곱째, 통합시의 발전과 도시서비스 공급 그리고 농촌지역에 대한 형평성 확보를 위한 장기종합발전계획의 수립이 필요하다. 마지막으로, 정책추진은 주민의 충분한 의견수렴과 정책효과에 대한 충분한 논의과정을 거친 후 추진하여야 한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

It is acknowledged that the city-county consolidation is in general aimed at seeking the balanced development between urban and rural areas in the provision of urban services. The purpose of this study is to analyze what the impact of city-county consolidation on the level of urban service provision is and to examine whether there is a gap in the service provision between urban and rural areas after the consolidation or not.
Regarding these issues, I have found the following things. First, there is no significant change in the level of urban service provision after the consolidation. Second, the city-county consolidation itself has little effect on the pertinency of urban service provision. Third, urban areas in the consolidated cities are more likely to be provided with respect to urban services, compared to rural areas. Fourth, the gap between two areas in terms of the urban service provision is constant after the consolidation.
Therefore, this study has argued that the city-county consolidation has not only little effect on the level of urban service provision but also makes a negligible contribution to the reduction of gap between two areas.
This study has also argued that the little impact of city-county consolidation on the urban service provision has resulted from the followings. First, given the fact that the city-county consolidation can be realized in a genuine local autonomy, the level of local autonomy in Korea is not enough to propel the city-county consolidation. Second, a mayor-centered administration, which can be said as one of the main characteristics of Korea local governments, is more likely to favor urban areas for the reelection of the existing mayor. Third, the city-county consolidation has focused on the enlargement of the areas, paying little attention to the functional consolidation of the urban service provision. Fourth, the local governments in Korea have not been fiscally independent from the central government and the fiscal equalization driven by the city-county consolidation is not easy at all.
And this study suggests the following things, First, the autonomy of the local governments should be expanded. Second, the local councils should play more important role in the local governments. Third, the consolidated cities should expand more basic facilities providing basic urban services, such as transportation, water service, sewage, education, culture, medical treatment, and so on. Fourth, the consolidated cities should put their priority on the rural areas with regards to the urban service provision. Fifth, the consolidated cities should look for new revenue sources to expand the urban services. Sixth, the consolidated cities need to develop new methods to provide the increased urban services. Seventh, the consolidated cities should establish a long-term developmental plan. Finally, the public opinion and the discussion of policy effects should be considered in the process of driving city-county consolidation policy.

목차 (Table of Contents)

• 차례 = i
• 표차례
• 그림차례
• 국문요약
• 제1장 서론 = 1
• 1.1 연구목적 = 1
• 1.2 연구범위 및 연구방법 = 4
• 1.2.1 연구범위 = 4
• 1.2.2 연구방법 = 7
• 제2장 시·군통합과 통합효과에 관한 이론적 검토 = 11
• 2.1 행정구역 분리론과 통합론 = 11
• 2.1.1 행정구역 분리론 = 11
• 2.1.2 행정구역 통합론 = 15
• 2.1.3 행정구역 분리주의와 행정구역 통합주의의 비교 = 20
• 2.2 행정구역개편으로서의 시·군통합 = 21
• 2.2.1 행정구역 설정기준 = 21
• 2.2.2 행정구역 개편방식 = 22
• 2.2.3 행정구역 개편으로서의 시·군통합 = 23
• 2.3 시·군통합의 효과에 관한 이론 = 25
• 2.3.1 시·군통합의 효과 = 25
• 2.3.2 시·군통합 효과에 관한 기존연구 = 36
• 제3장 도시서비스 공급수준과 영향요인 = 52
• 3.1 도시서비스와 도시서비스 공급수준 = 52
• 3.1.1 연구대상으로서의 도시서비스 = 52
• 3.1.2 도시서비스 공급수준 = 58
• 3.2 도시서비스 공급수준 영향요인 = 60
• 3.2.1 사회경제적 모형 = 60
• 3.2.2 정치적 모형 = 61
• 3.2.3 도시서비스 수준의 영향요인에 관한 기존연구 = 62
• 3.3 도시서비스의 중요도 = 65
• 3.3. 1 AHP (Analytic Hierarchy Process)의 기본개념 = 65
• 3.3.2 가중치 산출방법 = 67
• 3.3.3 도시서비스의 가중치 = 71
• 3.4 연구분석 틀 = 75
• 제4장 통합시의 도시서비스 공급수준 = 82
• 4.1 시·군통합의 추진과정과 통합시 현황 = 82
• 4.1.1 시·군통합 논의의 대두배경 = 82
• 4.1.2 시·군통합의 추진과정 = 83
• 4.1.3 통합시의 현황 = 92
• 4.2 통합시의 도시서비스 공급수준 = 98
• 4.2.1 도시서비스 공급수준 측정 개요 = 98
• 4.2.2 통합시 도시서비스 공급수준 = 100
• 4.3 통합시의 도시서비스 공급수준에 대한 통합효과 = 105
• 4.3.1 기능지수와 가중지수에 대한 통합효과 = 105
• 4.3.2 도시서비스 적정성에 대한 통합의 효과 = 111
• 4.4 통합시의 도농간 도시서비스 공급수준과 통합효과 = 121
• 제5장 통합시 도시서비스 공급수준에 대한 설문조사분석 = 125
• 5.1 설문조사 개요 = 125
• 5.2 설문조사 결과 = 126
• 5.2.1 도시서비스 만족도 = 127
• 5.2.2 도시지역과 농촌지역간 도시서비스 공급 차이 = 151
• 제6장 결론 = 164
• 6.1 연구결과의 요약 = 164
• 6.2 객관적 평가와 설문조사 결과의 통합과 해석 = 169
• 6.3 정책적 제언 = 172
• 참고문헌 = 176
• 부록 = 191
• 영문요약 = 202