세계화와 조세정책의 정치경제 : 김영삼 정부의 조세개혁을 중심으로 = Globalization and Political Economy of Tax Policy

국문 초록 (Abstract)

'세계화'는 다양한 의미를 가진다. 이는 문화적으로 우리의 일상생활의 변화를 일으키고, 다양한 수준의 집단형태 역시 일정 정도 제약해가고 있다. 국가의 경우도 예외가 될 수는 없다. '세계화'의 정치경제적 변화는 국가의 모든 정책 수준에 근본적인 변화를 일으키고 있는 것이다.
전통적으로 국가의 고유한 영역으로 인정되어졌던 조세정책의 영역도 이러한 변화에 대해서 예외일 수는 없다. 이는 1980년대 이후 OECD국가들이 지속하여 온 조세개혁의 흐름을 통해 경험적으로 인지할 수 있다. 즉, OECD 대부분의 국가들이 '자본'에 대한 유인을 위해 경쟁적으로 세율을 인하하고, 세원을 확대하는 방향으로 제도를 수정해오고 있는 것이다.
하지만, 이러한 변화를 이해하는 데 있어서 간과할 수 없는 것은 '세계화'가 가지는 이중적인 의미일 것이다. 비록, 1980년대 이후 자본의 이동성이 증가하고 있기는 하지만, 이는 분명히 일정한 질서를 유지하고 있다는 것이다. 세계화를 해석하는 것은 보통 두가지로 나뉘어지는데, 그중 '세계화'를 인터내셔널라이제이션(Inter-Nationalization)으로 해석하는 입장은 위와 같은 현상에 관심을 기울인다.
이 입장에 의하면, 자본에 대한 유인으로서의 제도개혁은 단순히 조세구조의 변화로만 설명될 수 없음이 분명해진다. 즉, 한 국가가 취할 수 있는 각종 정책들(교육, 사회간접자본 투자 등)을 포괄적으로 고려하지 않고서는 자본유인을 위한 경쟁적 우위를 획득할 수 없기 때문이다. 따라서, 단순한 조세구조의 개혁은 흔히 평가되는 것과 같이 '유일하고 최선인 대안'은 될 수는 없는 것이다.
이렇듯 세계화에 대한 '해석'이 중요한 이유는 이 글에서 방법론으로 취하고 있는 역사적 제도주의 이론과 그 맥락이 닿아 있기 때문이다. 역사적 제도주의는 한 국가가 취하는 역사적 특징과 맥락적 유형을 중요시한다. 이 방법론으로 세계화시대의 조세개혁의 특징을 살펴보면, 일정한 경향 속에 나타나는 국가마다의 특이성이 드러난다. 즉, 각 국가의 국가-사회배열의 차이와 고유한 정책유산의 존재는 국가마다 다르게 나타나는 정책대응의 차이를 설명하는 가장 중요한 요인이 되는 것이다.
이 글에서 중심적으로 논의하고자 하는 김영삼 정부의 조세정책도 본질적으로 같은 맥락에서 다루어진다. 이 시기의 가장 중요한 조세개혁이었던 금융실명제 역시 단순한 정책이념의 발현이라기보다는 한국의 독특한 국가-사회관계의 정책적 산물로서 위치지어진다.
1990년대의 한국은 국가의 지속적인 약화와 시장권력의 점진적 강좌로 정의될 수 있다. 국가는 더 이상 무소불위의 권위를 가지는 존재가 아니고, 시장영역의 강자인 재벌들과의 지속적 협상과 타협을 할 수밖에 없는 위치로 특징 지워진다. 물론, 과거의 정책유산들은 이러한 변화를 일정정도 제어하고, 한계를 지우고 있지만, 1990년대에 명백하게 드러나는 현상은 국가가 사회 속에 더욱 깊이 침윤되어 가고 있었다는 것이다.
앞에서 설명한 '세계화'의 개념이 한국에서 두드러지는 것은 바로 이 점에서이다. 한국사회가 인식한 '세계화'는 단순한 시장의 통합과 자본의 세계화였다. 따라서, 국가와 사회는 모두 세계경제에 통합될 수 있는 제도적 개혁을 우선적으로 필요로 하였고, 이는 과거와 같이 정부주도로서만 이루어질 수는 없는 것이었다. 하지만, 금융실명제와 각종 조세제조의 개혁을 실천함에 있어서는 한국이 인지한 '세계화'의 개념과 한국의 역사적, 맥락적 특징이 제대로 결합되지 못한 것이 사실이다. OECD 국가들과 마찬가지로 한국 역시 세계화시대의 자본의 중요성을 인식 하였고, 이에 대한 유인제도들이 필요하였다. 하지만, OECD 국가들과 다른 정책적 특징을 가진 한국으로서는 우선적으로 금융의 투명성과 지하시장의 해체가 필요하였고, 그 제도적인 기반으로서 금융실명제가 반드시 요구되어졌던 것이다.
하지만, 급속한 제도개혁이 발생할 경우, 과거와 같은 정부의 강한 주도력이 부재한 상황은 제도 자체에 대한 이익집단의 자의적인 해석을 제어할 수 없었다. 즉, 금융실명제를 자본과의 일정한 '교환'으로서 얻을 수 밖에 없었던 정부는 자본의 이익에 대해 자율성을 행사할 수 없었고, 제도 자체가 가진 시장친화적 성격을 집행하는 데에 필요한 구조적 영향력을 표현하지 못하였던 것이다.
과거 정부의 정책적 도구로서 자율적으로 활용될 수 있었던 조세제도 역시 이와 같은 환경에서는 더 이상 자본의 요구에 대해 자유로울 수 없었다. 또한, 금융소득종합과세가 가지고 있었던 '평등성'의 개념 역시 Steinmo의 지적대로 '경제적 효율성'에 의해 왜곡되어질 수밖에 없었다. 다시 말해 1990년대 한국의 조세개혁은 정책의 목표를 달성하는데 필요한 국가의 자율성의 상실로 실패로 귀결되었던 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Globalization is fundamentally changing our daily life. Under this new environment of international political economy, we can also witness the change of the institutional setting in which state policies are formulated and implemented. The effect of globalization on tax policy is an interesting area of research because the power to tax has traditionally been the defining characteristic of the state. However, the increasing mobility of capital severely constrains the state's freedom to maneuver in the tax policy area. The most well-known example is the recent tax reform movements of OECD member countries. The direction of tax reform in these countries since the early 1980s has been the lowering of tax rates and the broadening of tax bases.
But the so-called globalization thesis has certain limitations in explaining the international movement of capital and the recent waves of tax policy changes. As an alternative to the so-called globalization thesis, this study proposes the concept of inter-nationalization. This interpretation of the recent change of the international political economy and the associated state policy changes has something to do with the methodology upon which this study is based, that is, historical institutionalism. The so-called historical institutional analysis pays particular attention to the historical context in which state policies are made. Particularly, it regards the state-societal arrangement as the crucial factor in understanding the variety of policy responses to the international politico-economic change.
This study tries to analyze the tax reform experience during the Kim Young Sam administration by utilizing the historical institutional perspective. The introduction of the real-name financial transaction system and the institutionalization of global income tax system were the most important tax reform measures during the Kim administration. This study interprets this tax policy change as the result of the historically formed state-society arrangement in Korea.
During the Kim Young Sam administration, while the state could not play a dominant role in the economic sphere, the political as well as economic influence of business firms, especially chaebol, was greatly increased. The state could not simply force the chaebol to follow its policy directives any more. The state had to guarantee the privileged position of business even though it attempted to drastically change its tax policies.
The Kim administration interpreted 'globalization' as market integration and the free movement of capital. Thus, it tried to eradicate any barriers to the full integration of the Korean economy into the world economy. This means that the state could not play a leading role in economic management.
Compared to the OECD member countries, Korea had a different policy legacy and occupied a different position in the international political economic system. The Korean economy was severely distorted due to the so-called 'curb market.' It was responsible for the inefficient allocation of resources in the Korean economy. Thus, the Kim Young Sam administration, with a strong policy orientation to integrate the Korean economy into the world market system, tried to eradicate the 'curb market' as its foremost policy objective.
However, as pointed out above, the Kim Young Sam government did not enjoy policy autonomy to implement effectively reform measures. Moreover, the state's professed policy objective, 'globalization,' meant 'no intervention of the state.' Under this situation, the state's tax policy was also severely distorted. What has been ignored in the recent Korean experience of policy reform is the fact that only the state could lead the transition to the market system.

목차 (Table of Contents)

• 목차 = ⅰ
• 제Ⅰ장 서론 = 1
• 제1절 연구의 목적과 의의 = 1
• 제2절 연구의 범위와 방법 = 3
• 제Ⅱ장 세계화와 조세개혁의 이론적 고찰 = 6
• 제1절 글로벌라이제이션(Globalization)과 인터내셔널라이제이션(Inter-Nationalization) = 6
• 제2절 조세정책에 대한 이론적 고찰 = 11
• 제Ⅲ장 자본의 세계화와 조세개혁의 정향 = 19
• 제1절 자본의 세계화와 경제의 통합 = 19
• 제2절 세계화와 조세개혁 = 21
• 제3절 세계화와 조세구조의 변화 = 23
• 제4절 세율변화의 실례 = 26
• 제Ⅳ장 조세개혁의 한계와 비조세(Non-Tax)적 변수 = 35
• 제1절 자본의 세계화, 그 한계 = 35
• 제2절 조세개혁과 국가의 역할 = 39
• 제3절 조세경쟁과 비조세적(Non-Tax) 변수 = 45
• 제Ⅴ장 한국의 조세개혁에 대한 고찰 = 48
• 제1절 각 세목별 조세변화 = 49
• 제2절 금융실명제와 대체입법 = 55
• 제Ⅵ장 한국 조세제도의 정책유산과 제도적 변수에 대한 고찰 = 71
• 제1절 한국 조세제도의 역사적 특징 = 71
• 제2절 한국의 정치적 제도화 수준 = 74
• 제3절 한국의 경제발전의 궤적 = 78
• 제4절 자본과 노동의 조직화 = 84
• 제5절 시민단체의 성장 = 91
• 제6절 가치와 이익 = 93
• 제7절 한국에서의 제도와 조세개혁 = 94
• 제Ⅶ장 결론 = 99
• 참고문헌 = 102
• Abstract = 119